2017-06-01

摘要：本文运用人口预测模型和养老金收支缺口模型，在分析“全面二孩”政策实施对城镇出生人口短期和长期影响的基础上，测算了“全面二孩”政策不同实施效果情景下城镇职工养老保险基金收支平衡的变化。实证结果表明：（1）“全面二孩”政策实施将推迟城镇总人口峰值出现的时间，同时会增加人口峰值的规模。（2）政策效果在悲观和折中情境下，“全面二孩”政策实施只是推迟了养老保险参保职工人口下降拐点出现的时间，改变不了参保职工人口下降的总体趋势；在乐观情景下，可以保持参保职工人口的基本稳定。（3）“全面二孩”政策实施有利于城镇职工养老保险的收支平衡，政策效果从2037年开始显现，三种政策效果情境下弥补当年养老金缺口的比例分别为36%，52%，68%。影响效果从2040年开始逐年减弱，到2050年弥补养老金缺口的比例分别下降至11%，27%和50%，不能改变养老金缺口不断扩大的趋势。

关键词：“全面二孩”政策，城镇职工养老保险，出生率，总和生育率，养老金

一、引言

20世纪70年代末，中国政府把实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确定为国家的基本国策。持续严格的计划生育政策导致我国过早步入老龄化社会。我国经济赖以发展的人口红利逐渐消失，劳动力供给逐渐变得短缺，养老金收支缺口逐渐增大。据《中国养老金发展报告2013》显示，剔除财政补贴，在2012年全国32个统筹单位中，有19个单位的基本养老保险金收不抵支，缺口高达1702亿元，10年间缺口规模增加近1300亿元并开始向少数省份集中，人口老龄化对我国养老保险体系造成了巨大的冲击。^[1]

在上述宏观背景下，中共中央在2015年10月发布的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》中决定：在坚持计划生育基本国策的前提下，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化行动。该决定意味着将在全国范围内放开二孩政策，其目的是优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化的冲击。实行“全面二孩”政策会对我国养老保险体系产生什么样的影响？能否有效抑制城镇职工养老保险基金缺口的增加？“全面二孩”政策的效果在何时可以体现？本文围绕上述问题进行研究，对“全面二孩”政策的实施效果做出前瞻性的预测和评价。这对相关政策的制定和调整具有重要的现实意义。

关于生育政策的调整对养老金收支缺口的影响，目前已有部分学者开始关注。骆正清等人通过提高和降低育龄妇女生育率来观察养老金缺口随之变动的比例，得到短期内生育率上升对养老金收支不会有明显的影响，但有利于养老基金的长期收支均衡的结论。^[2]孙博等人比较了“一胎化”和“双独生二”两种生育方案下养老金缺口的变化，认为生育政策的调整对养老金的影响会在2039年以后开始显现，逐步放开二胎可以有效弥补养老金缺口。^[3]而刘学良将总和生育率从基础情形假设的1.45提高到1.6，对养老金缺口进行了重新测算，结果表明提高生育率对未来养老金收支平衡作用很小，老龄化社会已成定局。^[4]曾益等人以我国已启动“单独二孩”政策的29个省份为研究对象，运用精算模型实证研究发现“单独二孩”政策有助于缓解养老保险的支付压力，但是该政策的效果要受到生育意愿和政府执行力度的影响。^[5]上述学者主要通过调整生育率来观察养老金缺口变动的情况，而对“全面二孩”的政策情境未有涉及。本文基于国家全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策的现实背景，研究“全面二孩”政策实施对城镇职工养老保险的影响。鉴于实施“全面二孩”政策对生育率的影响存在着不确定性，本文在充分学习已有相关研究成果和考察“单独二孩”政策对出生率影响的基础上，假设不同政策效果情景，分析“全面二孩”政策的实施对出生人口产生的影响，同时引入养老金收支模型综合评价“全面二孩”政策实施对城镇职工养老保险收支缺口的影响，为制定和调整养老金政策提供相关的政策建议。

本文剩余部分安排如下：第二部分为实施“全面二孩”政策对出生率的影响分析；第三部分为开放人口情景下城镇职工养老保险基金缺口模型构建；第四部分为“全面二孩”政策对城镇职工养老保险基金缺口的影响分析；第五部分为敏感性分析；最后为结论和相关政策建议。

二、实施“全面二孩”政策对出生率的影响分析

生育政策的放宽会给一个地区生育水平带来短期和长期的影响。短期影响是累积的生育意愿在生育政策放宽后集中释放所引起的出生人口的短期增加。长期影响则为累积的生育意愿释放后，因生育政策变化引起的人口生育水平的实际变化。根据国家统计局的数据，2014年全国出生率上升至12.4%0，比开始实施“单独二孩”政策的2013年增加了0.3‰，体现了“单独二孩”政策对人口出生率短期的积极影响。与“单独二孩”政策相比，“全面二孩”政策受益人群更为广泛，且具有较强的生育意愿、殷实的经济基础和充沛的精力条件，出生率势必会高于“单独二孩”政策。关于“全面二孩”政策下全国出生人口短期的变化，翟振武等人使用2005年全国1%的抽样调查数据，假设2012年全面放开二胎政策，妇女在政策放开后的4年内逐步完成二胎生育，出生人口峰值将达到4995万人。^[6]乔晓春则在翟振武等人的基础上做了重新测算，使用2010年第六次人口普查数据，不仅考虑了生育过程中可能发生的各种损耗，而且考虑到“单独二孩”政策已经释放了一部分“势能”的情况，对计算结果做了重新调整。其研究显示：如果2013年11月全面放开二孩政策，四年内年度出生人口峰值在2200万人～2700万人之间。最后建议在2015年下半年，最晚在2016年开始实施“普遍二孩”政策。^[7]鉴于乔晓春的研究结果考虑到了“单独二孩”与“全面二孩”的政策衔接，最后的政策建议也与实际“全面二孩”政策实施的时间相吻合，本文依据乔晓春预测的总量结果，结合我国的城镇化水平等相关假设，得出实施“全面二孩”政策对城镇出生人口短期影响的低、中、高三种情景。假设我国从2016年全面放开二孩政策，育龄妇女从2017年开始陆续生下二孩，四年内即2017-2020年妇女逐步完成二孩生育，二孩出生人口每年的分布比例为25%。根据国家统计局公布的数据，我国城镇化率大约以每年1%的速度增加，2014年城镇化率为54.8%，假设2015-2020年我国城镇化率同样按1%的速度增长。根据上述假设可推算得到2017-2020年因“全面二孩”政策实施，城镇出生人口增加的下限、中间值和上限，分别为249.1万人、358.1万人和467.2万人，从而得到“全面二孩”政策实施后城镇出生人口短期变化的低、中、高三种情景，具体数值见表1所示。

关于“全面二孩”政策对生育率的长期影响，学者们普遍认为，在政策势能释放以后，生育率便会有所回落。至于生育率最终会下降到什么水平，乔晓春认为最终生育率有可能会再次下降到超低生育水平，“全面二孩”政策的实施只是推迟进入超低生育水平的时间。^[7]翟振武则认为妇女总和生育率最终会维持在1.8左右。^[6]该生育率1.8水平也是我国期望的理想水平。国家发改委在2007年的《国家人口发展战略研究报告》中提出全国总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。^[8]而国际公认的有利于达到人口均衡发展的更替水平为2.1。考虑到生育政策调整长期影响的不确定性，同样考察不同政策效果情景下“全面二孩”政策实施对出生人口的长期影响。假设“全面二孩”政策实施后，长期影响分别为无效、生育水平达到国家的期望水平和达到国际公认的更替水平三种情景。即分别考察“全面二孩”政策实施5年后，从2021年开始总和生育率分别回落到政策实施前的水平、国家期望的1.8水平以及国际公认的2.1更替水平三种情景下的城镇出生人口的变化。

根据国家卫生计生委公布的数据，2014年受“单独二孩”政策的影响，我国总和生育率为1.5～1.65，较2013年略有回升。考虑2015年执行与2014年相同的“单独二孩”生育政策以及2016实施“全面二孩”政策下二孩尚处在孕育阶段，并未影响到出生人口的变化，因此假设“全面二孩”政策实施前和实施当年，即2015年和2016年总和生育率与2014年保持一致，取中间值1.6。将上文分析的政策短期影响和长期影响情景相结合，综合组成最终三种政策效果情景：悲观情景、折中情景和乐观情景，比较分析三种情景下实施“全面二孩”政策对城镇职工养老保险基金缺口的影响。

尽管总和生育率是衡量一个国家生育水平的重要指标，但其是对一个妇女终身生育水平的估计，在预测人口的过程中不能直接引入，需要选用出生率来预测每年的出生人口。为了分析“全面二孩”政策下城镇出生率的变化，笔者将“全面二孩”政策对总和生育率的影响结果转换成对出生率的影响。为此笔者对城镇出生率和城镇总和生育率做了相关性分析，得到二者相关系数为0.88，呈显著性相关。城镇总和生育率大致为城镇出生率的113倍。从1997-2013年各年统计年鉴中的全国和城镇育龄妇女分年龄段生育率可以计算得到全国总和生育率和城镇总和生育率。本文发现，城镇总和生育率基本保持在全国总和生育率的80%左右。因此，用全国总和生育率80%×1/113得到城镇出生率的近似值。

根据上述推论，笔者将不同情景下出生人口、全国总和生育率的数据转换成城镇出生率的数据。同时假设2016年1月1日起“全面二孩”政策正式开始全面实施，最终得出“全面二孩”政策实施对出生率影响的三种情景。

悲观情景：“全面二孩”实施前及其当年城镇出生率维持在11.3‰。“全面二孩”政策实施后2年～5年内城镇出生率为14.2‰。五年后下降到“全面二孩”之前11.3‰的水平。折中情景：“全面二孩”实施前及其当年城镇出生率维持在11.3‰。“全面二孩”政策实施后2年～5年内城镇出生率为15.5‰。五年后出生率保持在12.7‰。乐观情景：“全面二孩”实施前及其当年城镇出生率维持在11.3‰。“全面二孩”政策实施后2年～5年内城镇出生率为16.8‰。五年后出生率保持在14.9‰。具体数据见表2。

三、开放人口情景下城镇职工养老保险基金缺口模型构建

（一）开放人口预测模型构建

1.分年龄性别人口预测模型。本文在开放性人口的情境下，构建人口预测模型。设为第t年x岁性别为s（s=m为男性，s=f为女性）的城镇人口数量；为第t年x岁性别为s的人存活到x+1岁的概率；u_t为第t年的出生率；φ^s为出生人口的性别结构；为第t年分年龄性别的净迁移率，这里假定迁移只发生在1岁～59岁；ω为人口极限年龄。则第t年性别为s的全国城镇出生人口为：

第t年x岁s性别的全国城镇人口为：

2.参保职工人口和退休人口预测模型。设b_t为第t年全国城镇人口就业率；d_t为第t年全国城镇人口参保率；表示第t年x岁性别为s的参保职工人数；表示第t年性别为s的参保职工人数；表示第t年性别为s的退休人数；a为参加工作的年龄；r为退休年龄。则第t年x岁性别为s的参保职工人数为：

第t年性别为s的参保职工人数为：

第t年性别为s的退休人数为：

（二）城镇职工养老保险基金缺口模型构建

我国城镇职工养老保险虽然实行的是社会统筹和个人账户相结合的制度，但实际上大多数的统筹单位并未对两种账户进行严格的隔离，当统筹账户基金不能满足当年养老金支付时，普遍存在挪用个人账户资金现象。因此，统筹账户缺口并不能准确反映养老金缺口的真实状况。本文在此构建综合考虑统筹账户和个人账户即现收现付制条件下的养老保险基金缺口模型。

1.养老金收入预测模型。设为第t年性别为s的养老金统筹账户收入；为第t年性别为s的养老金个人账户收入；c₁为养老金统筹账户的缴费率；c₂为养老金个人账户的缴费率；c₃为第t年统筹账户的收缴率；为第t年社会平均工资。则第t年性别为s的养老金统筹账户收入为：

第t年性别为s的养老金个人账户收入为：

第t年性别为s的养老金总收入为：

2.养老金支出预测模型。

（1）“老人”基础养老金支出。设为第t年性别为s的“老人”基础养老金支出；g为社会平均工资增长率；μ为养老金随工资增长的调整比例；θ为“老人”养老金发放比例。则第t年性别为s的“老人”基础养老金支出为：

（2）“中人”基础养老金支出。设为第t年性别为s的“中人”基础养老金支出；TI^s为性别为s的缴费年限。则“中人”第t年x岁性别为s的基础养老金支出为：

（3）“中人”过渡性养老金支出。设为第t年性别为s的“中人”过渡性养老金支出；α为过渡性养老金计发系数；β为平均缴费指数；为“中人”退休上年社会平均工资；x-（t-1997）-a为“中人”的视同缴费年限。则“中人”第t年性别为s的过渡性养老金为：

（4）“中人”个人账户支出。设为第t年性别为s的“中人”个人账户支出；σ为养老金计发月数；i为养老金投资收益率。则第t年x岁性别为s的“中人”个人账户支出为：

因此，第t年性别为s的“中人”个人账户总支出为：

（5）“新人”基础养老金支出。设为第t年性别为s的“新人”基础养老金支出，具体为：

（6）“新人”个人账户支出。设为第t年x岁性别为s的“新人”个人账户支出，具体为：

因此，第t年性别为s的“新人”个人账户总支出为：

（7）养老金总支出。设为第t年性别为s的养老金统筹和个人账户总支出，具体为：

设为第t年性别为s的养老金收支缺口，综合养老金收入和养老金支出，可得第t年性别为s的城镇职工养老基金收支缺口为：

作者： 唐运舒 吴爽爽  来源： 《社会保障制度》2017年第4期

责任编辑： 齐倩倩