摘要：基于2012年中国家庭追踪调查（CFPS）数据，本文从瞄准效果、救助充足性和减贫效应三个方面对中国农村低保救助制度的保护效果进行了全面系统的考察。为了获得更可靠的低保瞄准评估结果，文章使用Ravallion反事实模型和Alkire-Foster多维度贫困测量框架来识别贫困。考虑到行为激励效应可能对保护效果评估结果的扭曲性影响，本文通过倾向值匹配（PSM）和估计边际税率两种方法对农村低保救助的行为激励效应进行了开拓性检验。研究结果表明，尽管其瞄准效率在发展中国家同类型减贫项目中处于较高水平，但农村低保的瞄准偏误仍然不容忽视；农村低保救助水平不足问题严重；尽管获得救助对低保样本的减贫效果较为显著，但对应保样本的减贫效果则不太理想；另外，初步的实证检验并未发现低保救助有显著的负向行为激励效应。这表明，未来农村低保政策改革的重点仍然是通过改善瞄准和提高救助水平来促进其保护性功能的实现。
关键词：农村低保，瞄准效果，救助充足性，减贫效应，激励效应
1 引言
改革开放以来，伴随着经济快速增长以及积极的开发式扶贫战略，中国在农村减贫领域取得了举世瞩目的成就。但是，近些年来，在经济增速放缓的同时，农村贫困模式也出现了一些新的变化。比如，农村贫困人口由原来的相对集中变得越来越分散[1]。相当比例的农村人口因不具备发展能力而陷入持续性贫困[2]。不断推进的市场化改革和经济全球化使得农村家庭面临更多的风险和不确定性，从而导致其陷入暂时性贫困的可能性增加[3]。在此基础上，一些学者指出，新的贫困模式下很多农村贫困人口再难从传统的开发式扶贫项目中获益，建立更完善的社会保护网络应该成为新时期扶贫体制调整的重点[4]。
作为农村社会保护体系的核心制度，低保救助于2007年在中国农村地区全面铺开。之后，在各级政府的大力推动下，农村低保制度发展迅猛，到目前已经成为以“精准扶贫”为导向的农村减贫新战略的重要组成部分。国家民政部统计数据显示，截至2015年底，全国农村低保对象已达到2846.2万户、4903.6万人。2015年，全年各级财政共支出农村低保资金931.5亿元，全国平均农村低保标准和平均补助水平分别为3177.6元/人·年和1766.5元/人·年[5]。无论从覆盖人口数量，还是从投入资金金额来看，中国农村低保都已成为世界上规模最大的减贫性现金转移支付项目之一[6]。因此，对农村低保救助制度执行效果进行全面系统的评估研究具有重大的政策意义。
在官方的政策文本中，农村低保被定位为一种“托底线”的政策工具来为贫困人口提供最后的安全网。农村低保主要通过家计调查来瞄准贫困人口，并且按照家庭人均收入低于当地低保标准的差额进行补贴①。从政策设计的角度不难看出，农村低保的政策目标在于缓解农村绝对贫困，而这一目标的实现则依赖于两个关键环节的有效执行：第一，贫困人口能够被精准甄别（瞄准问题）；第二，被精准甄别出的贫困人口能够得到足额施保（救助充足性问题）。如果瞄准和救助充足性都能按照政策规定严格执行，那么农户无论是因缺乏劳动能力而陷入持续性贫困，还是因负面冲击而造成暂时性困难，他们都能获得维持其基本生活水平的低保救助金，从而脱离贫困状态。因此，在评估农村低保的保护性效果时，本文主要从瞄准效果、救助充足性，以及减贫效应三个方面来展开分析。评估减贫效应旨在揭示农村低保最终政策目标的实现状况，而瞄准效果和救助充足性的分析则有助于探索这两个关键环节是否得到有效执行。以上三个方面的系统评估可以为相关决策部门提供全景式的经验证据，这对于进一步优化农村低保政策设置，并最终加强其保护性效果具有重大价值。
在对农村低保进行效果评估时会遇到两个方面的挑战。第一个挑战表现为，在瞄准效果评估过程中究竟如何界定并识别绝对贫困。按照中央政府的政策文本，农村低保应该以家计调查为主要手段，并通过比较家庭人均收入水平和贫困线（低保标准）来识别绝对贫困家庭（低保家庭）。但是，在分权化的实际政策执行中，农村低保并没有严格按照政策文本中要求的瞄准策略来识别绝对贫困家庭[7]。中国农村地区现金、实物经济发达，非正规就业普遍存在，收入信息系统不完善，在这样的背景下，家计调查的执行成本非常高。再加上低保政策设置存在诱发申请者隐匿收入的较强激励，因此即使进行家计调查，最终的收入测量误差也很大。所以，很多地区采纳了更具成本和信息优势的“社区瞄准”机制来确定低保资格[8]。在社区瞄准机制下，为了识别绝对贫困家庭，收入核查、邻里走访、民主评议等多种手段被综合使用。此时，除了收入水平之外，影响家庭创收能力和实际生活水平的其他诸多因素都会成为识别绝对贫困家庭的重要标准。在这样的背景下，如果在瞄准效果评估中仍然仅仅以家庭收入作为贫困识别标准，那么以此为基础“评估出的瞄准偏误结果”就可能偏离“真实的瞄准偏误状况”。出现这种偏离的原因在于，评估出的瞄准偏误结果中有一部分只是由于评估中和现实执行中采纳差异化的贫困识别标准所导致。为了克服这一问题，本文在评估农村低保瞄准效果时，不仅以家庭收入来识别绝对贫困，而且进一步通过Ravallion反事实模型和Alkire-Foster多维度贫困测量框架两种方法来拓展贫困识别标准，以期在更精准识别农村绝对贫困的基础上获得更为可靠的瞄准效果评估结果。
农村低保效果评估面临的第二个挑战在于，低保救助引起的行为激励效应可能对评估结果产生干扰，因此需要对行为激励效应的严重程度进行必要的检验。在评估低保的瞄准效果、救助充足性和减贫效应时，均会涉及到低保家庭接受救助前人均收入的反事实测量问题。该反事实收入无法直接观察获得，因此文献中一般通过“低保家庭接受救助后的人均收入-家庭人均低保金”来对其进行测量[1]。但是，使用该测量方法的一个重要前提是，低保救助本身不会对受助者产生行为激励效应。然而，来自理论和实证两方面的文献均不支持这样的假定②。当低保救助对受助者产生负（正）向的行为激励时，通过以上测量方法会低（高）估接受救助前的反事实收入，进而扭曲农村低保效果评估结果。另外，从农村低保的政策设计来看，家计调查的瞄准和补差式救助意味着贫困个体面临100%的边际税率，即救助前收入任何数额的增加都会导致救助金同等数额的减少。显然，这种政策设置本身就容易诱发负向行为激励。尽管在低保实际执行中，无论是瞄准还是救助金额的确定，均在很大程度上偏离了初始的政策设置，但是关于农村低保行为激励效应的严重程度仍然未得到文献较为充分的考察。我们将使用倾向值匹配（PSM）和估计边际税率两种方法对低保引致的负向行为激励效应做出检验，这不仅有助于验证本文低保效果评估中反事实收入测量结果的可靠性，而且还可以为未来更为深入的农村低保激励效应研究提供一个有用的逻辑起点。
2 相关文献综述
2.1 现金转移支付减贫机制理论研究
20世纪90年代前后，减贫性现金转移支付项目开始在发展中国家蓬勃兴起，关于其减贫机制的理论研究成为发展经济学界的重大热点。Drèze等开创性地将现金转移支付项目的减贫机制区分为保护性（Protection）机制和促进性（Promotion）机制两大类[9]。现金转移支付的保护性减贫机制反映了传统的济贫观念，即通过提供救助使得贫困人口的当期收入不低于某个基准水平，从而保证其最基本的生存需要。促进性减贫机制则更多关注现金转移对贫困的长期动态影响，它又可以进一步区分为正面促进性减贫机制和负面促进性减贫机制两类。在正面促进机制下，通过消除信贷约束和改善家庭内部资源配置等路径，现金转移可以促进家庭人力资本和物质资本的积累和生产能力的提升，从而帮助接受救济者跳出贫困陷阱[10]。负面促进机制则主要体现为现金转移引起的负向行为激励。具体地，对受助者产生的负向就业激励[11]，以及挤出受助家庭可获得的私人转移收入[12]是这种负面促进的主要机制。
2.2 国外现金转移支付项目的保护性减贫效果实证研究
对于现金转移支付项目的保护性减贫效果，国外文献主要通过比较项目执行前后家庭福利水平和贫困程度的差异，以及评估转移支付项目的瞄准效果两个方面来进行研究。来自发展中国家的大量证据表明，现金转移支付在提高受助家庭的消费水平[13，15]，降低受助家庭的贫困状况[15]方面效果显著。但是，在发展中国家中，同样存在现金转移项目减贫效果不佳的证据[16，17]。一系列文献基于漏保率、错保率、贫困人口获得救助份额、CGH、DCI等指标评估了不同现金转移项目的瞄准效果，结果发现瞄准偏误在发展中国家现金转移项目实践中非常普遍[18]。进一步的，基于回归模型的分析表明，较高的瞄准偏误会显著降低项目的减贫效果[19]。
2.3 国外现金转移支付项目的负向行为激励实证研究
在对现金转移支付项目的负向行为激励的实证研究中，国外文献主要检验了转移项目的就业激励效应和对私人转移的挤出效应两种机制。首先，关于现金转移是否会造成负向就业激励的实证结果存在较大争议。在发达国家中，一些来自美国和加拿大的证据发现现金转移支付会显著降低受助者的工作时间和劳动收入[20，21]，但欧美国家同时也存在现金转移未引起负向工作激励的证据[22]。发展中国家中，来自斯里兰卡和墨西哥的证据并未发现显著的负向就业激励[23，24]，而来自南非的研究却发现现金转移降低了受助者及其同住家庭成员的工作参与率和工作时间[25]。现金转移还可能对受助家庭可获得的私人转移支付产生挤出效应，关于该效应的证据在发展中国家也颇为普遍[15，26]。一些研究还进一步发现这种挤出效应会随着贫困水平的提高而增强[15]。
2.4 中国城市低保的保护性减贫效果和负向行为激励实证研究
由于中国城市低保建立时间较长，学界对其政策效果的研究较为充分。李实[27]、Gustafsson[28]以及Gao[29，30]等学者基于CHIPs数据，Ravallion[31，32]]等基于国家统计局城市居民短问卷调查数据，都阳[33]和Wang[34]等基于社科院人口所采集的大样本家户调查数据，均对城市低保的减贫效果进行了深入分析，结果一致表明，城市低保对降低受助家庭的贫困水平具有较显著的效应，但较大的瞄准误差却限制了其减贫作用的更好发挥。Ravallion在控制了收入测量误差的基础上重新考察了城市低保的瞄准效果，结果发现瞄准偏误仍然不容忽视[35]。对于城市低保的负向行为激励效应，Ravallion等基于倾向值匹配比较和估计边际税率两种方法进行了最初的探索[31]。之后，Ravallion等使用工具变量法，在控制了潜在异质性和测量误差的基础上重新估计了城市低保的边际税率[36]。这两项研究得到类似的结论，即城市低保并不会引致显著的负向行为激励。通过倾向值匹配基础上的回归分析，Gao等考察了城市低保对受助家庭户主时间利用模式的影响[37]，发现低保并没有对户主工作时间产生显著影响，这从另一个侧面支持了Ravallion等人的结论[31，36]。
2.5 中国农村低保的保护性减贫效果和负向行为激励实证研究
由于开展时间较晚，目前文献对中国农村低保保护性减贫效果，以及与此相关的负向行为激励的研究还相对较少。一些学者基于定性方法针对典型村庄的低保运行状况和政策效果进行了考察。比如，李小云[38]和李迎生[39]等通过案例调查分析指出，在乡村特有的社会结构和基层治理模式下，农村低保运行中存在核查主体渎职徇私、核查过程主观随意、监督机制约束力弱化等问题，这直接导致了农村低保的错位分配和瞄准偏误。陈元刚等则基于田野调查发现，农村低保存在潜在的负向行为激励效应和福利依赖风险[40]。尽管针对典型案例的定性分析有助于挖掘低保运行失范的深层机理，但是这类研究存在主观性强和外部效度差的缺陷。要想对农村低保的运行效果，包括其保护效果和负向行为激励效应做出更可靠的评估，则需要基于大样本微观家户数据进行更严格的定量分析。
近几年，随着相关大样本微观数据搜集工作的推进，一些关于农村低保瞄准效果和减贫效应的定量评估文献开始出现。例如，易红梅等基于来自江苏、四川、陕西、吉林和河北5省101个村庄的抽样调查数据[41]、韩华为等基于河南、陕西两省72个村庄的抽样调查数据[42]、陈传波等基于湖北、四川两省120个村庄的抽样调查数据[43]、Golan等基于具有全国代表性的CHIPs数据[1]，均对农村低保的瞄准效果进行了严格的计量分析，结果显示，在以家庭收入为标准识别绝对贫困家庭时，农村低保瞄准效果不佳，漏保和错保并存。针对农村低保瞄准问题，也有一些研究得出不同的结论。比如，刘凤芹等使用陕西、河南、江西、安徽和福建五省抽样调查数据，在扩展贫困识别标准之后重新考察了农村低保的瞄准效果，结果发现，当在识别贫困家庭时综合使用收入、支出、人力资本状况、风险冲击等多个因素之后，农村低保的瞄准效果变得较为理想[8]。少量文献也利用大样本数据对农村低保的减贫效果进行了初步评估，结论表明，农村低保对其受助样本的减贫效果比较理想，但对总样本和贫困样本的减贫效果则不明显，而较高的瞄准偏误和救助水平不足是制约农村低保减贫效果的重要因素[1，44]。
到目前为止，利用大样本数据和严格的计量方法考察农村低保负向行为激励的研究极其稀少。唯一能够获得的证据来自于Gao等的研究[37]，该研究基于2010年CFPS数据分析了农村低保对受助家庭户主时间利用模式的影响，结果发现获得低保会显著减少户主的工作时间，这一结论意味着农村低保存在引致负向行为激励的潜在可能性。
2.6 文献评述及本文的潜在贡献
中国农村低保是典型的以减贫为主旨的现金转移支付项目。与此相关的减贫机制理论为本研究提供了基础性的研究框架。基于经典的现金转移支付减贫机制理论，结合农村低保具体的政策设置，我们不难得出以下判断：农村低保项目更多的体现了保护性减贫机制，而不是正面的促进性减贫机制③；另一方面，农村低保的政策设置容易诱发较为严重的负向行为激励，而这种激励效应对于保护性减贫效果评估中测算反事实收入水平具有重要影响。基于此，本文实证研究将重点集中于农村低保保护性减贫效果的评估，为了保证评估结果的可靠性，我们会进一步对农村低保负向行为激励的严重程度做出初步检验。
国外针对现金转移支付保护性减贫效果和负向行为激励效应的实证研究，以及对中国城市低保的相关研究在实证方法层面为本文提供了重要借鉴。而具体到农村低保保护性减贫效果和负向行为激励效应的已有研究文献，却主要存在以下几个方面的缺陷。首先，从所使用的数据来看，大部分文献使用的家户数据局限于特定的几个省份[8，41-44]。在唯一使用了具有全国代表性数据的一项研究中[1]，由于家庭层面的低保金数据无法获得，该研究只能通过乡村层面甚至县市层面的平均值来对其进行估算，而这种估算显然降低了研究结论的可靠性。其次，对于瞄准效果的研究，以往文献大多通过家庭人均收入来识别贫困，但是农村低保实际执行过程中对贫困的界定和识别更趋多维化，单一的收入贫困识别手段会将“贫困测量误差”混淆为“低保瞄准偏差”。尽管刘凤芹等在农村低保瞄准评估中将更多的维度纳入贫困识别中[8]，但是该研究在加总各项贫困维度时未能使用规范性的框架，因此沿该思路的考察需要基于更严格的多维度贫困测量技术进行深化。最后，对于农村低保负向行为激励效应的研究大多以基于田野调查的定性研究为主，尽管Gao等给出了初步的探索，但该研究仅考察了低保对家庭户主工作时间的影响[37]。低保不仅可能对户主以外的其他家庭成员的行为产生影响，而且还可能通过挤出可获得的私人转移支付对低保家庭的收入产生负面效应，而这些都是低保负向行为激励的重要作用机制，所以还需要基于更恰当的方法对负向行为激励给予更全面的考量。
相应地，本研究边际贡献主要体现在以下几个方面。（1）本文实证研究基于2012年来自全国24个省份的数据，这使得结论更具有代表性和时效性。（2）在瞄准效果研究中，本研究通过Ravallion反事实模型和Alkire-Foster多维度贫困测量框架两种方法拓展贫困识别标准，以期在更精准识别农村绝对贫困的基础上获得更为可靠的瞄准效果评估结果。（3）本文将基于倾向值匹配（PSM）和估计边际税率两种方法来对农村低保的负向行为激励做出检验，这不仅有助于验证本文低保保护效果评估中反事实收入测量结果的可靠性，而且还可以为未来更深入探讨农村低保激励效应提供重要启发。（4）本文从经验上较为全面地考察了农村低保的政策影响，为检验政策实施效果、以及未来优化政策实施方案提供了扎实的经验证据。
作者： 北京师范大学社会发展与公共政策学院 韩华为 哥伦比亚大学社会工作学院 高琴 来源： 《公共管理学报》2017年第2期
责任编辑： 齐倩倩
