5.城市规模标准提高与城市发展趋势相悖

我国城市两极分化严重，而且现有资源配置方式向行政中心和大城市偏向明显，根据乘数递增原理，大中小城市的差距会越来越明显，特大城市迅速膨胀，中等城市发展缓慢，小城市和城镇萎缩(魏后凯，2014)。2014年国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，各类城市规模较以前标准都有大幅度提高。按照旧标准，全国人口超100万的“特大城市”有140多个，按照新标准，2010年第六次人口普查公报显示全国特大及超大城市只有16个，除了省会城市，安徽、湖南、江西、湖北、云南等省份，即使到了2020年，可能也不会有其他特大城市。退出大城市和特大城市行列，就意味着失去了很多国家优惠政策的扶持，为了重新获得原有的政策扶持，这些城市很有可能在基础设施建设和投资方面加大力度，及早重返特大城市行列；同时，降低城市规模，意味着对原有特大城市人才引进、户口迁移等有诸多限制举措的取消，必然引起新一轮的造城运动。可以说，城市规模标准的盲目提高将会进一步加剧上述人地不协调问题(见表2)。

表2  我国城市划分规模新旧标准对比①

三、迈向新型城镇化的路径的创新

1.经济发展模式创新

加快经济发展模式从线性经济到绿色经济的转变。改革开放30年来，我国城镇化多靠地方政府主导的大生产要素投入维持，随着资源环境约束趋紧，传统的线性经济发展方式已难以为继，迫切需要建立以清洁集约和低碳循环为特征的绿色发展方式。城镇化和经济发展是相互影响的过程，经济增长方式的转变是促进传统城镇化向创新型城镇化转变的核心动力和关键因素。城镇化发展必须建立在资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上，将新型城镇化和生态文明建设两大国家战略有机结合，坚持以绿色发展、循环发展、低碳发展为基本途径，形成节约资源和保护环境的城镇空间格局、产业结构、生产方式。此外，在城镇化建设过程中，要尊重自然格局，科学确定城镇开发强度，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变；注重发展绿色建筑、公共交通体系和环保静脉产业，以推广节能环保产品拉动消费需求，加快培育新的经济增长点。

2.城镇结构创新

注重产业结构与空间结构的双重优化，促进城镇结构创新。城镇结构是城镇化过程中人地关系是否协调的具体表现，城镇结构包含产业结构和空间结构。产业结构优化与城镇化优化提升是相互作用、良性互动的过程，优化产业结构是转变城镇发展方式的关键环节。目前我国城市多处于第二产业主导、第三产业上升时期，第二产业所占比例有所下降，但仍是城市发展的主动力，第二产业相关企业存在对高投入和高能耗的路径依赖，新技术研发投入过低，客观上造成了我国城镇转型发展的困难。新型城镇化建设应充分考虑城市资源环境承载能力，培育发展各具特色的城市产业体系，注重改造提升传统产业，推进城市污染企业治理改造和环保搬迁，同时推动第三产业专业化、市场化、社会化发展，推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。空间结构方面，如图5所示，多年来我国采用的是一种蔓延式的城镇化发展方式，生产、居住和休闲空间彼此距离较远，未能实现土地资源的集约利用，短时期内我国城市人口数量增加的趋势不会改变，如不改变城市空间结构组织方式，未来城市用地规模弹性系数会进一步加大。所以在未来发展中，要注意由蔓延型到紧凑型的城镇化转型和生产、生活和生态空间的协同提升。

图5  从蔓延型城镇到紧凑型城镇

3.政府观念创新

改变目前政府存在的盲目追求城镇规模扩大的局面，转而追求质量的提升。居民生活水平是衡量新型城镇化建设最直观的指标，长期以来我国存在将城镇建设水平简单等同城镇化发展水平的误区，错误地把城镇建成区规模扩张作为城镇化核心，而忽略了城镇人口的集聚和和城镇居民生活方式的转变。城市规模盲目扩张和农业迁移人员市民化缓慢是导致人地不能协调发展的两条根源。推动城镇化建设从城镇规模扩大向居民生活质量提高是新型城镇化建设的核心任务。借鉴发达国家城镇化发展的经验，在城镇化初期各类低水平要素的集聚有助于城镇化快速启动，但是到了更高的发展阶段，就需要以城镇现代化的扎实推进反过来支撑城镇化水平的进一步提升，这就是中国城镇化目前所处的阶段。新型城镇化建设中要把推进农业迁移人口市民化，保障其享有城镇基本公共服务作为首要任务，围绕城镇落户条件、人口就业方式、居住环境、教育医疗和社会保障等一系列问题，科学合理有序地提升城镇居民的生活水平。

4.生态文化创新

在全社会形成经济、社会与生态系统协调发展的良好文化。2015年4月25日国务院发布了《关于加快生态文明建设的意见》，再次确认了生态文明作为国家战略的地位。城镇化作为我国经济增长和现代化建设的重要推手和着力点，必须充分融入生态文明的理念。生态文明创新是城镇化发展中经济发展转型的重要保障，但总体上看，我国城镇化建设中生态文明建设水平仍远滞后于经济社会发展。今后城镇化发展中，要积极发展绿色生态产业，还要通过培育生态文化、生态道德，开展绿色生活行动，培育绿色生活方式等措施，形成一种经济、社会与生态协调的新型城镇化发展之路。

四、结论与政策性启示

文章通过对中国城镇化发展的面板数据进行数理分析，发现我国传统城镇化存在城市规模膨胀与生态环境恶化矛盾，高城镇化率与居民生活水平提高不吻合，人口城镇化与土地城镇化发展失衡，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，以及城市规模标准提高与城市发展趋势相悖等问题。在此基础上从经济发展模式、城镇结构、政府观念和生态文化等四个方面提出了新型城镇化的创新路径。在我国未来社会经济发展过程中，科学有力的政策制度是城镇化创新发展的重要保障。

第一，健全法律法规，完善监管体制，即在城镇化过程中要摒弃违背客观规律、奉行政府或领导意志任意而为的发展模式，走一条法治化约束的人地协调发展之路。具体措施包括清理现行法律体制中与新型城镇化建设不符的内容，建立一个包含城镇化立法、城镇规划、城镇建设和治理、失地农民权益保障、环境保护以及户籍、土地制度完善的城镇化法律体系。此外还要做到严格监管，有法必依。第二，健全政绩考核，完善责任追究，建立体现新型城镇化要求的考核体系和办法，纳入民生改善、资源消耗和生态效益等指标。完善领导干部城镇化建设问责制，对违背科学发展，造成重大社会和生态问题的实行终身追责。第三，推进市场化制度，完善经济政策，推动城镇化建设由政府主导型向市场主导、政府保障型发展，充分发挥市场机制在城镇化建设中的作用，通过建立生态补偿制、资源有偿使用制、排污权交易制度、碳排放交易制度以及绿色信贷和绿色投资制度，对符合新型城镇化建设的企业和产业进行投资倾斜，推动新型城镇化建设中经济、社会与生态环境的协调发展。第四，倡导绿色消费，完善公众参与制度。通过推广节能环保产品，抵制污染浪费等活动，培育符合新型城镇化建设的生态文明观，广泛开展绿色生活行动，推动城镇居民在衣食住行等各个方面向绿色低碳生活方式转变。

注释：

①旧标准在国家建委1980年颁发的《城市规划定额指标暂行规定》中首次提出，并在1984年《城市规划条例》和1990年的《中华人民共和国城市规划法》得到确认；新标准在国务院《国发〔2014〕51号发布关于调整城市规模划分标准的通知》中提出；新旧标准中以上包括本数，以下不包括本数。

参考文献：

1.王利伟、赵明：《中国城镇化演进的系统逻辑——基于人地关系视角》，《城市规划》2014第4期。

2.陆仰渊：《论中国新型城镇化的路径选择》，《现代经济探讨》2015年第8期。

3.单卓然、黄亚平：《“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析》，《城市规划学刊》2013第2期。

4.汪晓文、杜欣：《中国城镇化与农业现代化协调发展的测度》，《统计与决策》2015第8期。

5.陆大道、姚士谋、刘慧等著：《中国区域发展报告(2006)：城镇化进程及空间扩张》，商务印书馆2007年版。

6.陆大道：《我国的城镇化进程与空间扩张》，《城市规划学刊》2007年第4期。

7.姚士谋、李广宇、燕月等：《我国特大城市协调性发展的创新模式探究》，《人文地理》2012年第5期。

8.魏后凯：《中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构》，《中国工业经济》2014年第3期。

作者简介：张玉泽，山东师范大学地理与环境学院博士生；任建兰，山东师范大学地理与环境学院教授、博导。

作者： 张玉泽 任建兰  来源： 《现代经济探讨》2017年第1期