2017-04-14
摘要：该文从人地协调发展的视角梳理了中国传统城镇化发展过程，发现我国传统城镇化存在城市规模膨胀与生态环境恶化问题突出，高城镇化率与居民生活水平提高不吻合，人口城镇化与土地城镇化发展失衡，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，以及城市规模标准提高与城市发展趋势相悖等五组矛盾。在此基础上从经济发展模式创新、城镇结构创新、政府观念创新和生态文化创兴四个方面提出了新型城镇化发展的优化路径。
关键词：新型城镇化，问题甄别，路径创新，人地协调
基金项目：本文系国家自然科学基金面上项目“供需要素视角下生态脆弱型人地系统可持续性评估和空间均衡研究”(项目编号：41571525)、国家自然科学基金青年项目“环境规制作用下中小尺度区域污染产业空间演化对绿色经济效率的影响及情景模拟研究”(项目编号：41501124)的部分研究成果。
城市是在特殊区域内人类活动与地理环境相互作用形成的复杂开放巨系统，人口高度集聚和经济活动高度集中是这一特殊人地关系地域系统的突出特征，高强度和高密度人地相互作用关系使城市成为现阶段研究人地关系的典型区域。城镇化是伴随社会经济发展，农村人口和非农产业向城镇集聚的自然历史过程。就我国而言，城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。《2012中国新型城市化报告》指出，中国城市化率已经突破50%，这意味着中国城镇人口首次超过农村人口。伴随着城市化率的快速提高，我国城镇化建设中出现了许多问题，诸如城乡二元结构突出、城市生态环境恶化、虚假城镇化和贫困城镇化等等。可以说中国城镇化进入了高速发展和各种城市问题凸显并存的关键发展阶段。城镇化呈现了比以往更为复杂的利益格局，迫切需要从新的视角去认识和梳理我国的城镇化发展(王利伟等，2014；陆仰渊，2015)。
一、中国传统城镇化路径辨析
中国城镇化是一个受国际和国内环境影响，包含人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化、空间结构城镇化和生态环境城镇化的复杂多层次人地系统演化过程(见图1)，传统城镇化建设以政府为主导、市场起推动作用，在这个过程中，“人”与“地”是一种互为依存的非对称、非线性关系，人类对城市地理环境的适应、改造呈加速增长状态，人类活动作为城镇化的核心，是城镇化过程的主导者。土地承载力是目前城镇化过程的主体和焦点，地方政府往往通过低价征用农村耕地资源，获取城镇发展的竞争优势。总体来说，我国传统城镇化是一条政府主导的、高依赖廉价劳动力、高依靠土地等资源投入、高以经济建设为中心，未能充分考虑人地协调的不可持续发展之路，由此导致的诸多问题一直困扰我国城镇化质量的提高，包括城乡二元结构突出、城镇结构不合理、城市生态环境恶化、交通拥挤、人与人冲突增加等等，其中人地不协调发展的矛盾日益突出(单卓然等，2013；汪晓文等，2015)。
图1 传统城镇化过程中的人地关系地域系统
二、中国传统城镇化过程人地矛盾甄别
1.城市规模膨胀与生态环境恶化矛盾
不可否认，我国城镇化在发展规模和速度上都取得了举世瞩目的成就，创造了中国式的增长奇迹，1999年至2013年间，我国建成区面积由21525km2增加到47855km2，城镇人口由43748万增加到73111万，年均增长分别为1880.71km2、2097.35万(见图2)。一方面是快速增长的城市人口对生活环境质量要求的升高，另一方面是多年来粗放式的发展模式导致中国城市环境问题日益严重。水资源是困扰我国城镇发展的首要因素，全国655个城市中现在有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水；每年以约10%的速度增长的城市生活垃圾仍得不到有效处理；随着能源消耗和城市机动车数量剧增，我国东部地区多个城市出现严重的雾霾天气。如不尽快协调急剧扩大的城市规模与日趋恶化的城市环境之间的矛盾，必将引起城市居民生活质量降低和社会矛盾的集中出现。
图2 1999-2014年中国建成区面积和城镇人口增长趋势
2.高城镇化率与居民生活水平提高不吻合
1978-2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，年均增长1500万人；城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；建制镇数从2173个增加到20113个，增加了9倍之多。城市规模的扩大在促进我国经济发展、产业结构升级和解决农村剩余劳动力问题中发挥了不可替代的作用。但是，城镇化率从20%提高到40%，英国、法国、德国和美国分别经历了120年、100年、80年和40年，而中国仅仅用了22年的时间(陆大道，2007)，如此之高的城镇化速度加上我国庞大的人口基数导致我国城市人口急剧增长，短时期内消化这么多城市人口必然带来城市化质量不高的问题，我国城镇化率提高反映的城市规模扩大的意义远高于城市质量提升和城市居民生活方式转变的意义。
根据国家统计局的数据，2014年底我国城镇常住人口达7.49亿，城镇化率达54.8%，表面上看这是一个很高的数字，但从户籍来看，我国仅有38.0%的非农业人口，非农业人口率与城镇化率相差16.8%，也就是说城镇常住人口中有近1/3的居民没有城市户口，这部分居民为城镇化率提高和城市建设作出了贡献，但无论生活方式还是所享受的社会保障与城市居民相距甚远。长期以来，我国城镇化建设多以政府主导模式进行，地方政府在城镇化过程中存在好大喜功、竞赛攀比之风，发展目标仅仅是追求城市化率的提高和城市规模的扩大，城市建设中多采用房地产开发和新城新区建设等“摊大饼”的发展模式，缺少科学规划。据联合国的数据分析，2013年美国人均耕地资源为8.33亩，欧盟为2.93亩，其城市人均占地面积为80-100m2，而国土资源部2013年调查显示我国人均耕地资源为1.55亩，但全国391个城市的新区规划人均城市建设用地为197m2，已建成区人均城市建设用地达到161m2，基本上是欧美国家两倍之多。这既与我国人均耕地资源严重不符，又和我国新型城镇化规划中将人均100m2的标准相距甚远。同时一些科研单位在进行城镇规划时大多考虑政府、委托方的要求，缺少严谨的论证过程，城镇土地利用结构不合理，人均占地指标高但没有给大部分市民带来生活空间的提升(陆大道，2007)。
3.人口城镇化与土地城镇化发展失衡
人口城镇化与土地城镇化是人地关系在城镇化过程中的具体表现，两者的协调发展程度是反映城镇化的质量的重要指标。我国城镇化过程中人口城镇化与土地城镇化发展严重失衡，整体趋势上土地城镇化快于人口城镇化，而局部地区人口城镇化严重超出土地资源的承载力。目前学术界主流观点认为我国城镇化出现了“冒进式”甚至是“大跃进”的态势，城乡二元结构呈扩大趋势(姚士谋，2012)。政府部门为了追求片面的城镇化率，城市建设多采用蔓延型发展，城镇化率提高多靠新城新区建设和房地产开发，建成区人口密度偏低，有些地区甚至出现了“空城”、“鬼城”现象，人口城市化严重滞后于土地城市化。1996-2012年全国城镇建设用地年均增加357万亩，2010-2012年全国城镇建设用地年均增加515万亩；2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。而在城市、工矿棚户区和城乡结合部等特殊区域，大量农业转移人口居住在狭小的区域内，作为城市的生产者，却难以融入城市社会，享受基本的教育、医疗、住房等公共服务，这些地区人口城镇化严重超出土地资源和环境的承载力。
国际上通常用城市用地增长弹性系数(即城市用地增长率与城市人口增长率之比)来衡量城市用地合理性，其公认的合理值为1.12，数值越大越不合理。2000-2013年间，我国城市用地增长弹性系数年平均值为1.59，高出合理值将近43个百分点，从图3中可以看出，14年间只有2000年、2006年和2008年城市用地增长弹性系数略低于1.12，其他年份普遍高于这个数值，2011年更是高达2.82，这意味着我国城市每增加1%的人口，将会增加2.82%的用地面积。并且上述数据采用政府统计数据，考虑到统计中的误差和人为因素，真实的城市用地增长弹性系数只可能高于这个数值。
图3 2000-2013年中国城市用地规模弹性系数
4.城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配
空间上城镇布局与资源环境承载力不匹配是我国城镇化过程中人地矛盾的另一体现。由于自然条件、历史基础等因素，东部地区城镇群密集、城镇化率较高，但自然资源和生态环境约束趋紧；与之相反，中西部自然资源丰富、环境承载能力较强但城市发育明显不足。2013年全国城镇化率为53.73%，中西部地区中只有内蒙古、重庆和湖北三个省级单位高于全国平均值，而东部省份普遍高出全国城镇化率10-30个百分点。从省份来看，如图4所示，北京和上海城镇化率最高将近达到90%，西藏自治区最低仅为23.71%，相差了近4倍；东部省份中河北城镇化率最低为48.12%，中西部省份中城镇化率最高的为重庆市，仅为58.34%，也就是说东部城镇化率最低的省份仅仅比中西部城镇化率最高的省份低了10%。以北、上、广为代表的东部地区城镇化已进入高水平平稳阶段，大城市、特大城市集中，是我国国民经济重要的增长极，但这些地区教育、就业、医疗等社会保障和生态环境压力巨大，人类活动与资源环境综合承载能力之间的矛盾日趋加剧；中西部地区城镇化取得了初步发展但与东部差距有拉大趋势，中小城镇集聚能力不足、服务功能弱且生存空间被逐渐压缩。
图4 2005-2013年全国及部分省市(自治区、直辖市)城镇化率
作者： 张玉泽 任建兰 来源： 《现代经济探讨》2017年第1期
