2.以政府政策为导向的县城“亚核心”作用
政府主导下的县城“亚核心”是其推动县城等地区新型城镇化发展的重中之重。县城相比大城市，在包括房价等生活成本方面农民市民化的成本更低，这就降低了农民市民化的“门槛”，极大地提高了农民市民化的可行性。从国家政策方面，解决大城市综合症是我国当前城镇化面临的重要问题，因此，合理有效地限制大城市外延规模成为政策趋势，这也降低了大城市与县城在土地流转上的负面竞争，进一步提高了县城在实现农民市民化的可行性。通过政府政策引导县城的新型城镇化发展，实际上又为县域经济发展提供了良好的发展基础。
区别于以大城市为核心的传统城镇化模式，县城实际解决了地区经济劳动力配置的问题，使得区域产业发展更具梯度化，进而使得县城在新型城镇化背景下对于经济的带动作用更强，其中包括产业结构优化能力、扩大内需能力、消化过剩产能、扩大就业等能力。县城作为县域经济、政治、文化中心对所在县域具有极强的带动能力，即县域的增长极，尤其在目前县域处于“贫困陷阱”的客观环境下，县城因其自身调控能力和产业优势是，以县城为中心、乡镇为纽带、广大农村为腹地的县域经济的核心增长极，对打破现阶段县域经济贫困陷阱，发展县域经济、吸纳农村剩余劳动力具有重要作用，县城实际上在新型城镇化进程中已经开始扮演主要角色，成为推动以人为本、实现农村人口市民化的新型城镇化进程中的主体。而在这些发展优势的背后都离不开政府政策的支持和帮助。
特别是在传统政府行为主导的县城地区，其“亚核心”作用的发挥对于县城经济发展、农民工市民化问题的缓解、新型城镇化进程的加快都具有重要作用。政府行为主导是县域经济发展的重要动力之一。结合县域经济“亚核心”理论，从县域经济发展路径上看，无论是通过“特定农产品产业化”、“特定工业产品生产体系”、“特定服务产品供给体系”还是“县城产业园区建设”等实现县城经济发展，政府投资行为都是其中重要的发展动力，而且户籍制度改革，社会保障制度及体系的不断完善对于新型城镇化建设都具有重要推动能力。其县城“亚核心”发展规律表现为：政府行为经济发展—政府行为的产业集聚—扶植民营经济力量—县城社会保障体系建设—政府行为及社会资本推动城镇化—农民工市民化—县城的新型城镇化。
从发展理念和脉络上看，新型城镇化从实际着手解决以县城为核心的广大县域经济发展问题。通过政府政策制定和执行，进一步提高县城“亚核心”的资源合理配置、培育县城特色资源优势、提高县城的公共服务能力等，通过政府作用，引导县城产业发展，扩大县城就业、解决就业压力问题，并利用自身农民市民化问题扩大内需，进而以基础设施建设消化过剩产能，最终通过以县城为核心的新型城镇化的发展模式，推动我国经济结构更为公平、合理、高效，实现新型城镇化发展和县城经济社会发展的共赢。
3.以社会为导向的县城“亚核心”作用
以社会为导向的县城“亚核心”作用的发挥，主要是通过多种社会力量参与的形式，加强社会行为对县城“亚核心”作用发挥的导向作用，实现县城新型城镇化高效、绿色、协调发展。
首先，通过社会参与，保障人才合法权益，提高人才参与县城基础设施建设和县城经济发展的积极性，吸引农村劳动力转移，缓解农村人地矛盾。在人才权益保障方面，一方面需要政府政策及法律法规制度的不断完善，另一方面，则是需要社会维权组织、劳动者保障部门等对人才的合法权益进行有效维护。进而提高人才对于县城的归属感以及提供一个健康稳定的市场环境和就业环境，激发人才在县城经济发展中创造更大的价值，推进新型城镇化发展。
其次，通过社会行业组织或者工会组织等社会力量的参与，加强对社会资本运营的监督、管理和引导。一方面，通过行业协会等社会组织，规范县城资本市场环境，保障资本健康有序运营，提高其对县城城镇化建设的资本保障能力，另一方面，合理、科学、有效地引导政府资金进行城市基础设施建设和招商引资，以及重大项目建设投资，推动县城新型城镇化进程不断加快。
最后，通过社会力量参与，提高对县城资源的保护力度。现阶段受经济发展水平、工艺水平等因素的制约，县城部分企业、工业部门在生产、加工、制造过程中对资源的浪费情况严重，引发资源困境及环境污染等一系列问题。通过社会力量参与、监督和管理企业及相关工业部门在生产制造环节的环境污染和资源过度使用情况，在一定程度上减缓资源和环境对县城经济发展的约束，提高县城经济发展进程中的资源利用能力，改善县城“亚核心”区的生态环境，对于建设宜居生态型的县城，推进新型城镇化进程都具有积极作用。
四、新型城镇化进程中县城“亚核心”作用实现的路径
从现实发展角度看，由于不同类型、区位的县城经济环境不同，其发展所处阶段也存在一定差别。其一般作用途径主要包括政府推动、市场和社会力量的参与、人口聚集及后续产业发展等，如图1。
在前文对新型城镇化背景下县城“亚核心”作用途径分析的基础上，本文认为新型城镇化进程中县城“亚核心”作用的发挥，需要重点做好三个方面的工作。
1.培育县城产业聚集区，保障县城“亚核心”经济动力
新型城镇化进程中县城的“亚核心”发展的本质，在于县城产业发展对农村剩余劳动力的吸纳，因此如何发展县城产业是县城“亚核心”作用发挥的起点。从新型城镇化发展的实际需求上看，传统的县城产业发展规模、速度对县域人口引力有限，扩大县城产业规模、打造县城产业平台成为当前新型城镇化进程中县城“亚核心”发展机制的必然选择。受到增长极的影响，县城产业发展与城市产业相比在资金规模、技术及市场反应上存在先天不足，这需要政府引导、培育以县城产业发展为核心目的的县城综合产业聚集区，无论是以民营经济为引导、政府行为为引导，还是资源依赖型县城，都需要通过放宽行政审批、出台优惠政策、打造金融平台等手段降低企业成本，从而吸引各类企业进驻，并鼓励小微企业发展，优化新型城镇化进程中县城“亚核心”发展动力，为县城企业发展营造良好的经营环境，进而一方面通过县城产业聚集区就地吸纳农村剩余劳动力，另一方面为补充县城财政，推动县城基础设施建设奠定基础。在县城综合产业聚集区培育方面，实际上仍应参考县域经济发展理论和实践经验，根据当前县城发展情况和县城经济结构与核心区经济关系调整产业比重，着力发挥县城经济低成本优势，培育以劳动密集型为主的产业，逐步引入知识密集型、资本密集型产业，调整对资源依赖型产业的依赖性，并依据地区发展情况和国家大政方针发展朝阳产业，引导新型工业化、信息化深度融合，进而成为新型城镇化进程中县城“亚核心”培育发展主体。
2.完善县城保障体系，实现农民市民化
县城的农民市民化可行性强是新型城镇化进程中县城“亚核心”优势的重要方面，同时新型城镇化的根本也在于达成农民工市民化，因此，通过县城综合产业聚集区就地吸纳农村剩余劳动力仅是开端，如何解决转移劳动力的安置问题是新型城镇化进程中县城“亚核心”机制能否发挥作用的关键，其核心任务在于降低转移人口的农民市民化成本，使得转移人口不仅达成就业的城镇化，也能实现居住生活的城镇化。
在具体实现途径上，首先，进一步完善户籍制度，完善县城社会保障体系，降低县城与大中城市的隐性收入差距，提高县城对农民工的“引力”；其次，土地确权，明确土地流转。政府在土地确权后应进一步探索土地流转、置换方法，鼓励县城周边居民的土地流转置换，同时招标具有一定规模和资本的房地产开发商，为县城流转居民建设回迁房屋，在保障农民收益的同时，进一步降低转移成本，吸引农民就地转移就业，扩大县城经济影响力，进一步发挥新型城镇化进程中县城的“亚核心”作用，最终通过农民市民化加快新型城镇化进程。
3.优化产业结构，实现“产城融合”
针对资源依赖型县城及具有一定产业规模的县城，在新型城镇化进程中县城“亚核心”实现途径上，优化产业结构、切实做到产业与县城发展深度融合尤为关键。如何达成产业与县城发展深度融合、县城产业发展与新型城镇化发展良性互动是保障新型城镇化进程中县城可持续科学发展的关键。
在具体路径上，实现县城“产城融合”的重要途径在于根据县城发展的现实情况不断调整县城产业结构，在大力推动劳动密集型产业发展的同时，鼓励朝阳产业发展，依据县城环境承载能力逐步限制、禁止高污染行业发展，保障县城产业的可持续发展。在此基础上，推动县城产业与中心大城市的互补、联动，发挥县城的比较优势，大力发展县城第三产业，如根据县城规模打造县城综合产业聚集区及县城居民住宅区，为县城创造新的经济增长点，尤其在商业区、第三产业发展方面，依托县城产业和人口聚集为县城第三产业发展创造需求，并根据县城实际发展进一步扩大招商引资规模、鼓励企业入驻发展第三产业。在满足县城的第三产业发展需求的同时，进一步扩大县城就业规模，扩大新型城镇化进程中县城的“亚核心”作用，将单一的第一产业、第二产业县城打造成为三次产业综合发展的县城，使其成为地区新的次级经济增长核心，进而将县城打造成为地区经济的“亚核心”区，发挥县城“亚核心”作用进一步吸纳周边劳动转移人口，使其成为新型城镇化进程中的重要助力，最终实现新型城镇化与宏观经济发展深度融合。
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作者简介：刘国斌（1963-），男，吉林长春人，经济学博士，吉林大学生物与农业工程学院教授，主要从事县域经济理论与实践、低碳经济研究；杨富田（1990-），男，甘肃陇南人，吉林大学硕士研究生，从事农村与区域发展研究。
作者： 吉林大学 生物与农业工程学院 刘国斌 杨富田 来源： 《当代经济研究》2017年第3期
