摘要：随着我国国家治理体系和治理能力现代化总要求的不断推进，政府向社会力量购买公共服务逐步兴起并日渐成熟。在全国铺开的政府购买公共服务的浪潮中，民族地区由于其自身政治、经济、文化、社会各方面的特殊性以及民族地区民众对公共服务的特殊需求，民族地区政府购买公共服务出现购买主体动力不足、社会组织能力有限、供给与需求的契合度不高等问题。只有建立健全政府购买服务的相关法律制度、构建更具活力的政府购买公共服务的资金支出机制、培育适应民族地区特殊性的社会组织等，方为优化民族地区政府购买公共服务的可行路径。
关键词：民族地区，政府购买，公共服务，公民本位
基金项目：北方民族大学科研项目“生态移民迁入区公共服务供需矛盾调查与研究——以宁夏红寺堡区为例”(2014XYS29)。
政府购买公共服务作为社会治理的一种实现方式已在我国大部分地区开始试点、实施并获得成效。近年来，民族地区陆续开始推行政府购买公共服务模式，实现政府与社会的良好互动。然而，民族地区多处我国西部欠发达地区，自然环境恶劣，经济发展水平不高，公民政治参与意识不强，社会组织发展数量少且发展缓慢。尤其是在城镇化发展过程中，随着生活环境和生活水平的改变，民族地区民众对公共服务的供给呈现出新的特殊的要求。因此，民族地区政府购买公共服务如何真正满足少数民族群众的需求将是一个值得关注的话题。
一、政府购买公共服务的内涵
购买服务，又称服务“合同外包”(contract out)。早在18世纪和19世纪的英格兰，公共服务由私人部门签约承包是很平常的事，它所涉及的领域也很广，包括监狱管理、道路维护、公共税收的收缴、垃圾收集、路灯的制造和修理等。法国、澳大利亚、美国的情况也基本如此。①随着西方学者提出政府失灵、市场失灵、志愿失灵理论，学者萨拉蒙提出“第三方治理”理论，催生了政府购买服务这一新型的政府与社会合作机制。在我国，政府购买服务的概念最早出现于20世纪90年代，以上海“罗山会馆”的委托化管理模式为重要标志。②随后，公共服务市场化的步伐不断加快，北京、上海、广州、深圳等一线发达城市地方政府开始尝试政府购买公共服务，紧接着全国各地都开始政府购买公共服务的试点和推广。
2013年10月，国务院办公厅颁发《关于政府向社会力量够买服务的指导意见》，该文件正式规范界定了政府购买公共服务的概念。文件中指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
二、政府购买公共服务的理论依据
纵观学者们关于政府购买公共服务的理论视角，大致分为以下几种：公共物品理论、新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论。本文主要采用新公共服务理论和社会治理理论作为理论依据加以分析。社会治理理论体现政府向社会力量购买公共服务的全民参与性和各主体之间的良好互动，构建良好有效的政社关系。新公共服务理论强调政府的公共服务必须站在满足公众需求的“公民本位”思维的基础上，实现社会公正，购买公共服务需要政府在购买前、购买过程中、购买实施后全方位地了解公众需求，实现购买的价值，提高公众的满意度。
(一)社会治理理论
社会治理理论最早在20世纪90年代兴起于西方国家，它强调组织内部各主体之间为达到同一目标的团结协作。我国的社会治理经历了从社会管理的转变，中共十八届三中全会明确提出创新社会治理体制，强调治理主体的多元化、治理方式的多样性和治理客体的广泛性。基于我国特殊的国情、社会环境、政治制度等因素，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。③我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的中国特色社会主义社会管理。④
(二)新公共服务理论
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论强调政府的服务职能，必须以为服务对象提供公平公正的公共服务为目标。
三、民族地区政府购买公共服务的制度困境
党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。当前，在宏观立法层面，关于政府购买公共服务的法律制度只有《中华人民共和国政府采购法》，该部法律对政府购买公共服务缺乏详细具体的规定，尤其是对“服务”的界定并不明晰。2013年10月国务院出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)并转发给各地政府。该指导意见强调了政府向社会力量购买公共服务的重要性并对购买环节做了相关规定，但由于是指导意见，有些内容诸如购买标准、评估标准仍然不能具体细化。微观层面，各地政府基本都按照国务院发布的整体性指导意见针对政府向社会力量购买公共服务出台了诸如地方性指导性意见等相关文件或制度，但大都较为笼统，且未做到因地制宜，对社会力量如何准入、购买主体、购买内容、承接主体、购买方式、购买程序、购买的绩效评估、监管方式、责任划分、问责机制等方面都缺乏具体明确的规定。对于民族地区而言，和全国其他率先实行政府购买公共服务的地方相比，仅仅处于摸索试点阶段，关于政府购买公共服务的相关法律规定和制度设计尚处于空白阶段。
四、民族地区政府购买公共服务的实践反思
(一)购买主体动力不足
民族地区经济发展水平较低，财政收支不均衡加之购买服务的成本较高，致使民族地区政府购买公共服务缺乏动力。当前，政府职能转换与角色转变还不到位，政府仍习惯于运用传统的行政管理手段解决问题。由于多种原因，政府部门或政府官员不愿意放权或者说只愿意在维护自身利益的前提下进行放权。因此当新的公共服务需求出现时，政府更愿意采用增加人员增设机构的办法解决问题，而不愿意通过社会组织采用市场机制购买服务。同时，政府活动不易量化很难进行成本核算与绩效考核，致使其改善管理、提升公共服务质量的动力与热情明显不足。政府购买公共服务的动力不足是影响政府购买服务的一个重要原因。⑤
(二)社会力量能力有限
在民族地区，社会组织数量尚且不多，且大多发展不成熟。有些甚至只在民政部门注册却很少开展相关活动，更谈不上服务。民族地区社会组织较其他地区得到政府的关注度不够，不具备社会组织成长发展的条件，使社会组织自身发展缺乏动力，很多都已成为只挂名不活动的僵尸组织，还有部分社会组织仍然依附于政府或其他组织中，不具独立性。由于缺乏持续性动力，很多社会组织在购买过程中被迫中断或降低服务质量，使购买效果大打折扣。在社会组织的类型上，以行业协会和学术交流类组织居多，真正能提供公共服务承接功能的组织较少。在购买过程中，需要有资质的承接主体进行竞争，为数不多有能力的社会组织之间缺乏竞争活力，影响了购买过程的推进和公共服务的质量。部分民族地区社会组织思想较为保守，对购买公共服务这种模式认识不清或存在误区，担心购买会存在风险，影响社会组织的生存与发展，这些因素都在影响着社会组织的承接意愿。
(三)购买服务与实际需求契合度不高
在民族地区，少数民族群众对公共服务既有同全国其他地区基本相同的一般性需求，如教育、养老、医疗、就业、社会保障等，又有民族地区的特殊性需求，如宗教文化与民族文化的保护和传承，城市化进程中少数民族群众就业和心理调试上的需求，与各民族群众和谐相处的需求等等。在民族地区政府购买公共服务的过程中，目前大多集中于购买教育和养老服务，购买社会工作服务尚处于探索阶段，对少数民族群众亟需的特殊性需求并不能真正满足。当然，这也同样与民族地区社会组织发展不成熟有关，缺乏了解和熟悉少数民族风俗习惯、语言文字、生活方式的较为专业的社会组织。因此，民族地区政府购买公共服务的供给与民众的实际需求契合度不高，甚至出现矛盾。
(四)购买服务的公共精神缺失
公共精神是现代社会对公民提出的一种最基本、最重要的美德要求。公共精神作为公民美德，本质上是公民的公共责任意识在行为和性格上的体现。无论是政府对社会的有效治理还是公民社会自治和公民自治的达成，都离不开公民公共精神的支撑与支持。公民公共精神是现代社会有效治理、建构良好公共生活秩序的重要思想道德基础，也是实现社会全面和谐的重要思想道德基础。民族地区多以少数民族与汉族杂居为主，随着各民族之间交往、交流、交融的不断加强，民族地区倡导公共精神有利于各民族之间和谐共处，促进社会稳定与民族团结。然而，在民族地区政府购买中，政府作为购买主体还缺乏“公民本位”的服务理念，社会力量服务意识不强，公民参与热情度不高，政府、社会力量与公民之间的互信程度不够，这也是使民族地区公共服务购买出现困境的重要原因。
(五)购买过程重购买轻评估
民族地区政府购买公共服务具有一定的特殊性，在购买的各个环节中都考验着政府和社会力量的整体能力。公共服务本身涵盖范围太广，在购买过程中对于政府而言到底该购买什么样的服务，哪些服务又不该购买，通过什么样的标准来选择承接主体，服务购买后会不会实现初衷和价值，群众会不会满意，这样一套完备科学客观的政府购买公共服务的评价指标和体系在民族地区乃至全国都是欠缺的。由于缺乏这样的绩效考核、评估体系和追踪机制，购买公共服务的效果难以量化评价，造成购买工作继续推进或改进的方向不明确。
五、民族地区政府购买公共服务的路径探究
(一)建立健全政府购买服务的相关法律制度
随着我国依法治国的不断推进，各项事业的立法进程都在加快。政府向社会力量购买公共服务已成为政府与社会合作的一种重要方式。首先，在现有的《中华人民共和国采购法》中应继续将政府购买公共服务的主体、内容和方式等进一步细化。同时，适时出台有关政府向社会力量购买公共服务的全国性法律并增强其法律效力，在社会组织准入、政府购买全过程、购买责任划分和追究等方面都要明确并具有可操作性。再次，民族地区要在中央相关法律制度精神的指引下，结合民族地区实际，在民族区域自治的基础上以民众需求为导向，因地制宜，尽快出台适应民族地区政府购买的相关法律政策或文件，使政府购买有法可依，避免出现制度漏洞和监管空白，防止在购买中出现权力滥用、徇私舞弊、有权无责、劳民伤财等不良现象。
(二)构建更具活力的政府购买公共服务的资金支出机制
政府购买公共服务的有效推进须有一定的财力做保障。按照国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量够买服务的指导意见》规定，地方政府购买公共服务资金需从本级财政预算中解决，也就是说让地方政府自行出资购买。这对民族地区地方政府几乎都是“穷”财政的现实来说，无疑更加困难重重。目前，按照中央政府的要求，各级地方政府财政收入的70%要用于民生建设投入，包括对教育、医疗、养老、社保、就业、扶贫等涉及居民生产生活方面的投入，以满足社会不断增长的基本公共需求，其余财政收入的大部分要用来保运转，即保障各级党政机关日常履行职务所需的开支；除了民生投入和保运转支出，地方政府财政收入的其余资金要全部用于本级政府决定开展的一些重大事项。这就决定了各地的重大项目建设资金主要来自中央转移支付、中央专项建设资金和社会力量投入即招商引资三部分。这样一来，对地方政府用于向社会购买公共服务的资金，可以由地方政府自己从本级财政支出预算中列支，也可以由中央政府转移支付一部分、地方政府配套一部分，还可以由地方政府投入一定的财政资金设立专项基金，建立激励机制，吸引社会资本投入，发挥财政资金四两拨千斤的作用。上述三种方案，可通过立法渠道来解决，特别是后两种方案，更有助于提高民族地区地方政府购买公共服务的积极性。
(三)培育适应民族地区特殊性的社会组织
民族地区社会组织在数量和质量上都有特殊的要求，只有培育适应民族地区实际情况的社会组织才能真正发挥其作用。因此，民族地区政府要增加能作为公共服务承接主体的社会组织的数量，适度降低准入门槛，出台扶持政策，给予资金支持，做到持续性培育和关注社会组织的发展。同时，结合城市化进程中民族地区公众需求的特殊性，培育大批通晓当地民族语言文字，了解和熟悉当地少数民族生活习惯、宗教信仰，愿意为少数民族服务的专业性少数民族类社会组织，在民族文化和宗教文化的传承上发挥作用。尤其是在城市化加快、民族文化变迁和碰撞的过程中，培育能为少数民族群众提供心理适应和交融的咨询服务类社会组织。
(四)构建政府购买公共服务的全方位评价体系
如何使政府购买公共服务能够“买得值”，这就需要借助大数据、互联网+、新媒体等力量建立一整套完备客观科学的评价体系。这种评价体系要以满足公众的实际需求为总体评价标准，瞄准测定民族地区群众在公共服务方面的真实需求，提高政府购买和民众实际需求之间的契合度和一致性。在购买风险预测与防范、社会组织的准入、筛选、服务质量、服务效果等方面进行专业评估。同时，加强监管和责任落实，建立反馈机制、追踪控制机制、问责机制、惩罚退出机制等全方位评价体系并将购买服务纳入政府的绩效考核体系。
(五)以社会治理理论为视角营造良好的购买氛围
社会治理是一种政府主导，各种社会力量包括社会组织、企业、公民等共同参与，形成一种上下左右多维良好互动的网状治理模式。这种模式的实现，需要强有力的公共精神的推动，这种公共精神能潜移默化地促进公众参与，建立公民社会。政府向社会购买公共服务这一过程的有效推广，也正需要政府与社会力量的良性互动，营造一种公共性的购买氛围。因此，必须提高政府和社会组织的责任意识，激发公众的参与热情，只有这种有效互动模式下的购买服务才能真正达到其初衷和效果。
民族地区的经济发展和社会稳定对我国和谐社会建设具有重大作用。在推行各项政策措施时，必须立足于民族地区政治、经济、文化、社会等各方面的发展实际，在尊重少数民族群众生活习惯、宗教信仰、文化传统的前提下，将民众需求放在首位，以“公民本位”作为总原则，因地制宜，做好民族地区政府购买公共服务工作，以此加快实现城乡居民公共服务均等化，进一步缩小民族地区与其他地区公共服务水平的差距，实现民族地区与全国同步进入小康社会。
注释：
①句华《美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示》，载于《中国行政管理》2008年第7期第103至107页。
②胡薇《政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实》，载于《经济社会体制比较》2012年第6期第129至136页。
③姜晓萍《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，载于《中国行政管理》2014年第1期第21至25页。
④胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，资料来源：http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2012-11/18/nw.D110000renmrb_20121118_3-01.htm?div=1.2012-11-18.
⑤袁秀伟《民族地区推行政府向社会力量购买公共服务的困境及对策》，载于《新乡学院学报》2015年第10期第57至60页。
作者简介：马辉(1987-)，女，中央民族大学管理学院博士研究生，北方民族大学管理学院助教，研究方向：民族地区公共行政管理；廉睿(1987-)，男，中央民族大学管理学院博士研究生，研究方向：民族政治学、民族法学。
作者： 北方民族大学管理学院 中央民族大学管理学院 马辉 中央民族大学管理学院 廉睿 来源： 《改革与战略》2016年第11期
