摘要：社会治理解决的不仅是源头治理和系统治理的问题，关键是重构政府与社会的关系。经济转型要求政府与社会由高度的同和关系，转向合作、和谐与共治的关系；社会治理是国家与社会的良性互动的重要纽带，体现了国家治理结构的系统性和协同性，面对中国的社会转型中社会与政府关系的深刻变化，社会治理需要构建政府与社会和谐的共治机制。

关键词：社会治理，政府与社会，开放合作，共治机制

本文系2015年度中国马克思主义基金会“学科建设”专项基金资助奖励项目“社会治理与社会和谐”研究报告部分内容。

社会治理的核心是处理好政府与社会的关系，社会治理的总目标是构建和谐社会，这就需要执政党提出政府与社会形成良性的开放的共治关系和机制。社会治理是国家与社会的良性互动的重要纽带，体现了国家治理结构的系统性和协同性，面对中国的社会转型中社会与政府关系的深刻变化，社会治理需要构建政府与社会和谐的共治机制。

一、政府与社会在社会治理结构中角色的变化

社会治理需要界定清楚政府与社会之间的边界。在中国，由于长期实行计划经济，政府与社会是处于高度同和的结构关系，政府统治并代表社会，社会也被国家化。在政府与社会的关系中，政府是全能型和包办型的政府。在此种背景下，社会生活被政府全面进行干预，政府不该管的进行了管理，而该管的却没有管好，导致政府机构庞大冗杂，又使政府效率低下，公民社会发育缓慢，社会自治能力欠缺，而整个社会的公共责任机制也不健全。改革开放以来，中国社会获得飞速发展，与此相对应的是社会结构面临转型，社会出现新的分层，社会组织不断涌现，利益主体和社会诉求都呈现多元化的趋势。建立政府与社会的合作机制，成了适应结构转型和推动结构转型的重要手段。促进政府与社会的合作，最根本的目的是为了维护最广大人民的根本利益，促进生产力水平提高和人民的安居乐业。这要求在不危害国家利益和社会公共利益的前提下，给予社会更多的权力，鼓励和发展社会组织，充分的发挥社会组织扩大群众参与和提高社会服务的积极作用，增强社会自治的能力。也要求政府要负担起基本的公共服务职能，维护社会的公平正义并保障公共安全，完善政府与社会的合作关系，推进社会治理的现代化。

建立政府与社会的合作机制，要注重对公民社会的培育，重塑劳动者的根本地位。破除官本位对公民权利的侵害，推动公民社会的发展。公民社会的最根本特征是以人为本，将公民与公民相关的社会方案的实施以公民的意愿为前提。鼓励公民的政治参与积极性，发展公民的民主问责制度，既能加强对权力的监督与制约，又能保证人们的利益得到实现。公民社会是介于国家和公民之间的有效纽带，利于不断完善和发展国家的政治生活，推动国家的有效治理和治理的价值目标的实现。要注重发挥非政府组织的重要作用，推动政府和非政府组织的合作。十八届三中全会决定指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”①非政府组织可以在教育、妇女儿童保护和对公共服务的提供等方面提供重要功能，而伴随着现代化进程的推进，社会的自治能力也将不断增强，政府和国家的职能将逐渐减小，社会承担的管理职能将逐步提升。政府与社会合作增多，但是功能上将互相分开，政府更多的职能将体现于对政策的制定和执行，而社会将更好的发挥其服务功能。这样一方面将更有利于政府将更多的精力用在政策的制定方面，能够确保政策制度的科学性、民主性和有效性；可以有效避免政府在政策执行过程中出现的损害公共利益和寻租等行为，能够增强政府执政的透明性，增强政府与公民的信任；另一方面，有利于推动公共管理的社会化和服务的市场，在将部分公共服务让渡给社会组织的过程中，将会利于竞争机制的引进，推动社会主义市场经济的健康发展，打破政府对市场的垄断，更好的为公民自由选择公共产品和服务提供空间。

改革开放以前，我国没有明确提出社会治理的概念，而是把经济、政治和文化统一于国家大的社会管理之中。“社会”是包括经济、政治和文化的大概念。改革开放以后，国家发展以经济建设为中心，围绕经济发展的中心任务，开始通过改革，由计划经济体制向市场经济体制转型，经济社会发展取得的巨大成功，经济发展与社会发展不平衡的问题突出，所以，社会发展凸显重要。1982年在全国人大五次会议决议中第一次提出了关于社会发展的内容；在十六届四中全会的决定中，社会建设明确提出了“构建社会主义和谐社会”的目标。党的十七大报告将“社会建设”纳入中国特色社会主义总体布局。党的十八大报告将建设小康社会的内容进行了总体部署；十八届三中全会将“社会治理”明确提出，并指出社会治理的方式应当是“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”②因此，我国的社会治理是要在党的领导下，坚持在政府的主导下，发展社会组织成为治理的参与主体，形成多元治理的格局，对社会的公共事务进行治理。社会治理的核心是要实现和维护人民的权利，以社会的权利对政府的权力进行监督和制约，改革和完善国家治理结构中社会存在的问题，以改善民生、化解社会矛盾和促进社会公平为社会治理的目标。

二、社会转型对政府与社会共治机制构建的影响

我国由传统社会向现代社会转型，直接导致了社会生活的组织方式、社会结构、利益格局等一系列的变化，这些变化又直接导致了社会功能的转变。生产力的进步决定了生产关系的变化，生产关系的变化又决定了上层建筑的改革和完善，因此，最终决定政府与社会共治机制形成的是物质的力量。

一是所有制结构的变化，传统的政府单一管理已经不能适应。为了适应市场经济的需要，国有企业必须改革。一是国有企业和集体企业的改造和改制，企业实行关停并转，社会出现相当一批下岗职工(实际是失业者队伍)，离开企业进入社会；二是私营企业、股份制企业、外资企业和中外合资企业快速发展，产生了个体户、私有企业主、外资企业的高管、民营企业的科技人员、各种中介组织从业人员和自由职业者等新的社会阶层，他们中许多人是从工人、农民、干部和知识分子队伍中分离出来。在社会各阶层中，经济社会地位和利益诉求也有了很大差异。社会结构的分化和社会阶层的分化，社会治理对象变得多元，仅仅依靠政府管理，已经很难适应。

二是社会组织方式的变化。由于社会主义市场经济的发展，非国有经济获得了巨大的发展，在国内生产总值的所有制结构中，非公有制经济所占比重增加。这改变了计划经济时期的“单位制”，代替“单位人”的是在市场经济时代的“自由人”，因此在计划经济时代承担国家和政府所需要承担的职能也必然要将一部分职能分配给社会。“改革通过把大量人员抛出国家单位，而从根本上改变了这种模式。公社从农村消失了，1亿多农民变成了城市的流动人口。自我雇佣、私营企业，以及合资和外资企业为大多数城市人口提供了就业机会。人民的工作地点以及劳动力流动范围上的这种根本转变，打破了过去政府与社会的关系。

三是社会结构的变化。首先，城乡结构发生了变化。改革开放改革的不仅是经济发展方式，也改变了中国的适合结构。农民也在改革中改变了原本的生活方式，他们离开了赖以生存的土地，进入城市成为第二产业和第三产业的工人，农业劳动者在整个国家整体劳动者的比重明显下降，也表明中国经历着城镇化的过程。而这一方面为城市的发展带来了新的劳动力和契机，另一方面其融入城市的过程也会产生一系列的社会问题。城镇化的过程既为社会带来了新的动力并创造了条件，也为社会治理带来了新的压力。其次，人口结构产生变化。我国由于计划生育政策的实施，严格控制了人口的增长，为国家的经济增长带来有利条件，也减少了环境和资源的压力。但是“人口红利”也在这一过程中逐渐减少，由于人口结构产生了变化，适龄劳动者的比例逐渐减少，一方面中国会出现因人才供需不协调而产生失业率上升的状况，另一方面体力劳动者数量急剧减少，可能产生“民工荒”现象，这影响着中国经济的发展。而农民工在这一过程中对自身价值的实现的期待程度增加，对工资水平和劳动权益保护的意识也不断增强，这需要完善社会治理，发展新的劳资关系，解决这种供求矛盾，仅仅依靠政府已经不能满足社会养老和社会保障的多层次需求，需要社会组织等发挥作用。

四是利益格局的变化。改革开放是中国的经济飞速增长，但是收入差距却并未因此而减小。城镇居民在1978年的可支配收入的绝对数是人均343.4元，农村居民可支配收入的绝对数是人均133.6元，城市人均的绝对收入是农村人均绝对收入的2.5倍，相差金额为210元左右。2013年城镇居民在可支配收入的绝对数是人均26955.1元，农村居民可支配收入的绝对数是人均8895.9元，城市人均的绝对收入是农村人均绝对收入的3.0倍，相差金额达到18000元左右。而衡量收入分配的指数基尼系数也由改革初期的0.2上升至现在的0.5左右，这表明收入差距不断的增大。这些问题的产生改变了社会的利益格局，也成为许多社会问题产生的根源，如社会不公平和腐败问题的产生都与利益格局有着密不可分的关系。因此要调整收入分配结构建立公平合理的收入分配秩序，发展公平透明的竞争机制，维护社会的和谐稳定，需要社会治理创新政府与社会合作的新机制。

五是经济增长方式的变化。过去的经济增长方式是依靠投资、出口和消费这三驾马车来拉动经济的发展，投资和出口的作用在改革开放以来中国经济发展中发挥了重要的作用。这也使中国的经济发展出现了对资源、能源和环境的消耗为高昂的代价，环境资源问题的产生，也为中国社会引起了新的矛盾，转变经济发展方式，发挥社会治理在保护环境中的作用是必不可少的。过去的发展中，国内消费对拉动经济增长的贡献不断降低，而依赖高增长、高投资而产生的高增长的经济发展方式是难以实现可持续的发展的，要扩大国内的消费，使其成为拉动经济增长的重要动力。经济体制改革一直是我国改革的中心，并牵引着改革的前行。但是现在中国的改革已经进入瓶颈期，许多问题不能只依靠发展经济而解决，在触动既有利益的改革方面，经济体制改革难以单独推动。

政府与社会共治的主要功能表现为：第一、把发展和改善民生放在更加突出的位置。社会治理最重要的目标是保障民生建设，也就是保障劳动就业、收入分配和社会保障的职能，这些职能关系到国计民生，是社会主义制度的必然要求。解决劳动就业问题，需要改进和提升就业机构并建立统一的全国劳动市场；不仅要保障公民劳动就业的权力，还要保障国民经济健康发展。解决就业的核心问题是注重教育和培训，提高劳动者的素质。要注重对劳动者的技能培训，注重劳动力素质的存量增加，改变由于劳动者技能不足而对经济发展带来的瓶颈。除了改善劳动者素质之外，还要注重消除各种关于就业体制机制的弊端，打破影响劳动力政策流动的政策藩篱，促进统一的和充满活力的就业市场的健康发展。收入分配拉大问题的解决，涉及社会治理公平公正的问题。我国施行国西部大开发战略，取消农业税和提高个人所得税等方面为缩小收入差距做出了重大努力，但是收入差距问题并没有从根本解决，究其根本原因是由于初次分配中出现的不平等问题尚未解决。因此，要发挥经济机制、国家再分配机制和社会性机制的协同性作用，发挥经济机制促进经济增长的功能，国家再分配的税收的作用调节分配，社会性机制中增加不同利益群体参与到关于收入分配的有效运作之中，既能促进分配的合理性，也能增强对不合理高收入的监督作用。关于中国的社会保障问题虽然获得了重大成果，但是还存在发展不均衡和不健全的情况。因此要继续扩大社会保障的覆盖面并提高其水平，建立统一的城乡保障体系，改变地区和城乡的社会保障差异。第二、要推进一般社会事业和社会安全建设的健康发展。一般社会事业建设主要是关于教育、科技和卫生文化事业，社会事业建设不仅可以促进国家经济的增长，也是增强国家软实力的关键举措。一般社会事业由于其功能和特点不同，其发展模式也不同，教育和卫生事业是直接关系到民生的事业，应更加注重机会的公平，注重建设的全面性和普遍性。科教文化事业关乎国家的长远发展，要通过市场机制不断发展，并在国家的支持下获得发展，一般性社会事业是促进社会治理现代化的根本性措施。社会安全建设也是社会建设的重要任务，是为社会经济发展提供保障的事业，由于中国当前处于高速发展期，各种矛盾也处于突发期，影响社会安全和社会秩序的风险也不断增加。尤其是各种利益矛盾和冲突的累积使劳资矛盾和群体性事件不断增加，政府在维护社会稳定的同时，要更加注重社会安全建设的重要性。消除因结构性问题而造成的非正当利益的获得，完善社会治理体制，强化社会规约的约束性作用，将社会能够解决的问题交还于社会，降低治理的成本。第三、加快社会自治组织的培育和发展。社会建设不仅包括发展社会事业中的收入分配制度、就业与社会保障、公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务，还包括社会组织的培育、社会行为规范和社会责任的培育和养成。社会组织是社会治理实现的重要主体，社会治理功能的实现与社会组织的发展密不可分。因此改善社会组织的管理制度，鼓励和支持社会力量参与社会的治理，需要政府大力推进社会自治组织发展和体制机制的建立。在非公共服务领域，可以通过公平竞争增强非社会组织在这些领域的作用，通过增加政府购买服务的力度，使其成为购买服务的合法主体。面对社会组织规范不够的问题，应当合理规范社会组织的类别，并依法对社会组织进行管理。改变过去政社不分的情况，界定好政府与行业协会的关系，使社会自治组织与政府形成良性的关系，在社会治理体系中发挥好各自的功能。

三、社会治理中政府与社会共治机制的构建

实现社会和谐，释放社会发展活力，维护社会稳定是建立科学有效的社会治理体制机制的目标所在，也是推进国家治理体系现代化的重要的内容。如何解决活力与秩序，发展与稳定的关系？不能为了稳定而稳定，真正的稳定，一定是发展中的稳定；在发展中保持稳定和稳定中保持发展，就需要政府与社会形成合力，构建开放、和谐、民主与共治的社会治理体制机制。

一是构建政府与社会合作共治的机制。社会治理依赖于政府与社会两方面的重要资源，首先是国家的公共资源，其次是社会的资源。国家为社会治理提供了政治领导、战略规划等职能，并且为社会治理提供重要的治理资源，并对这些公共资源进行配置。但是这种配置要注重社会的需求，并保证眼前利益和长远利益的合理协调。社会资源是社会治理的另一重要资源来源，其为社会治理提供了多元性的主体。重视政府的作用，在推进合作治理的过程中要坚持系统治理，政府要为社会治理提供最低的标准，并以此为基础对社会治理体制进行设置。要注重政府在多元治理的治理主体中的调节作用，使各方的建议在形成共识的基础上形成合力。政府也要注重成为治理主体的培养者和监管者，保证参与机制的民主性和合法性。

二是加快构建现代社会自治组织体制。社会管理的成功经验是社会组织的自治体制健全，自我管理成熟。党的十八大报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，现代社会组织体制的形成社会组织的发展具有重要意义。社会自治是一个社会文明的基础和表征，自由社会的条件。自行治理，自我选择，任何他人或组织无权规划安排个人的生活，是个人自由的应有之意，因而自治是个人的一项基本权利。从社会伦理的角度来看，自治应是个人的责任、人类的道德准则和良心追求。

要不断完善群团组织社会服务管理职能。工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织是党和政府联系服务群众的桥梁纽带，在很大程度上发挥着社会组织的作用。要积极稳妥地推进事业单位改革。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。要按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，加强总体设计、分类指导，因地制宜、积极稳妥地推进事业单位改革，加快事业单位转型。对于承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。要发挥城乡居民自治组织的自治、服务功能，做到民主管理，民主选举，民主治理，破除自上而下行政的干预，政府为城乡居民组织的自治发展创造新型的合作机制。

注释：

①②《十八大以来重要文献选编》，中央文献出版社2014年版，第539-540页。

作者简介：刘俊杰，中共中央党校科学社会主义教研部教授。

作者： 刘俊杰  来源： 《科学社会主义》2016年第5期