摘要：应急资金为突发公共事件应急管理提供资金支持，是应急管理的物质基础。针对我国突发公共事件应急资金的筹集上所存在的过分依赖政府财政、应急财政资金总量不足、未建立全面覆盖的巨灾保险体系、银行信贷资金不足且投向集中、未形成规范的社会捐赠机制等诸多问题，提出应进一步加强政府的主导作用、鼓励市场和社会的共同参与、建立多样化、可持续、稳定的应急资金筹集渠道。

关键词：突发公共事件，应急资金，筹集

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。如何有效应对突发公共事件已经成为社会各界普遍关注、社会发展进程中无法回避的重要问题。

突发公共事件应急资金是指用于突发公共事件应急准备和救援工作的资金，包括购买抢险物资、救灾人员补助、灾民安置费用、灾后重建费用等。从狭义上来说，应急资金指的是各级政府用于应急管理工作的财政资金。从广义上来说，应急资金还应包括银行信贷资金、保险赔付资金和社会捐赠资金等。在具体的运行过程中，应急资金有货币和物资两种表现形态。

我国目前的应急资金保障面临诸多问题，因而有必要借鉴国际上成功的应急资金筹集经验，并结合我国的具体国情，对完善我国的应急资金筹集工作提出有效建议。

一、突发公共事件应急资金的作用

应急资金的作用包括：提高灾前预防能力，提高灾时救援能力以及促进灾后恢复重建。

1.提高灾前预防能力。应急资金可以为社会防灾、减灾建设提供资金支持，提高整体预防能力。具体表现为，用于研发、更新相关的应急技术和设备，用于社会灾害教育、宣传，用于救援人员队伍的人力开支，以及用于应急物资储备和更新等。充足的应急资金是提高应急管理中硬件、软件水平的物质基础。

2.提高灾时救援能力。灾害发生后，应急救援工作需要在短时间内获得大量资金用于支付应急抢救、灾民转移、安置的费用，包括救灾物资的费用、救援人员的人力资源费、灾民的基本生活支出等。充足的应急资金可以为灾害救援提供经济保障。

3.促进灾后恢复重建。突发公共事件往往给社会生产、生活带来严重破坏，导致人员伤亡、生产停滞、设施损毁等。应急资金用于灾后恢复重建的领域包括，公共基础设施的重建、倒塌住宅的维修与重建、企业生产的恢复、教育、医疗事业的恢复等。

二、突发公共事件应急资金的来源

目前，国内外普遍的应急资金筹集渠道包括：国家财政、巨灾保险、社会捐赠以及银行信贷。不同渠道的资金供给能力和筹措方式也不同。

1.财政资金。灾害管理是政府的核心职能之一，因此财政拨款是应急资金的主要筹措渠道。一般而言，财政应急手段包括预备费、公债、专项资金、应急物资储备资金、征用以及动用外汇储备等。从我国的应急实践来看，财政意义上的应急经费主要是预备费和专项资金。其中，预备费是最基本也是最重要的应急经费来源，它是一种制度性的风险准备金。专项经费则主要指突发公共事件发生后，中央财政专项拨付给受灾地财政的应急经费。

2.保险资金。保险将灾害发生后的资金责任分散到企业、家庭和个人，可以有效减轻个体风险，降低灾害损失，提高灾后救济与恢复能力，为灾后的救援与重建提供了一定的经济支持，是一种有效的市场化风险转移机制。在一些发达国家，通过保险渠道获得的因灾保险赔付金额通常可占因灾损失总额的一半左右。

3.信贷资金。银行信贷的供给作用主要体现在突发公共事件的事后恢复阶段，为灾后重建提供必要的资金支持，主要包括为灾后基础设施建设、大中型企业恢复重建以及倒塌民房重建提供资金。

4.捐赠资金。应急捐赠资金是指突发公共事件发生后，国内外个人、组织自愿无偿向受灾地区捐赠的用于灾害救援的资金。捐赠资金的特点是自愿性、公益性和多元化，在使用上还具有灵活、小型、分散、多样的特点，能够渗透进应急管理事前、事中到事后的各个阶段，并弥补财政资金统一政策的不足，提供更为人性化的帮助。

三、我国应急资金筹集的困境

近年，应急资金的筹集出现了两个明显的趋势：一方面，随着突发公共事件的日益复杂和频繁化，对应急资金需求也在不断增大；另一方面，随着社会经济的发展以及政府财政收入和人民收入水平的不断提高，社会对突发公共事件越来越重视，应急管理的可获得资金数量也在快速增长。但是，与不断增长的需求相比，应急资金仍面临诸多困境。

（一）应急财政资金总量不足、负担比重过大。

应急财政资金是国家为应对突发公共事件而用于突发公共事件的预防监测与救援恢复等方面的财政支出。现阶段，应急财政资金主要存在总量不足、财政负担比重过大以及中央与地方财政分担不合理的问题。

首先，与我国不断增长的应急资金需求相比，应急财政资金的总量已难以满足实际需要。以2008年的汶川地震为例，中央财政预备费总支出为350亿元，与当年中央预备费用的总额相当。汶川地震的总体经济损失是8451亿元，救灾拨款与实际需求仍存在很大差距。

其次，现有的应急资金筹集几乎完全依靠政府财政，这种模式给财政带来了巨大压力。灾害多发年份，政府需要临时增拨财政经费，巨额的应急财政支出可能挤占其他预算项目的资金，影响其他项目的正常运转，不利于政府财政的有效运转和营造可持续性的应急资金保障体系。

再者，我国的现行体制对中央财政和地方财政在突发公共事件应急处理中的资金责任分担并没有清晰的界定。分税制下，地方财政收入不足，导致地方财政应急储备不足，应急管理对中央财政依赖严重。据学者估算，2003～2013年，中央财政与地方财政常规应急资金的投入严重失衡，中央政府投入占到60%以上，而且中央财政每年对地方财政的转移支付应急支出也在逐年增加，地方财政对中央财政的依赖日益增强。中央财政的过度包揽使得地方财政压力减少，同时也使地方政府改善本地区应急管理、降低突发公共事件发生概率及其损失的驱动力下降。

（二）未建立全面覆盖的巨灾保险体系。

目前我国的保险市场并没有专门针对巨灾保险的险种，保险资金对应急资金的整体贡献相当有限。统计显示，近几年我国每年受灾人口达2亿多人，灾害造成的直接经济损失每年超过2000亿元，而保险赔付对损失的弥补作用微乎其微。如2008年雪灾造成直接经济损失1516亿元，而保险业仅赔付50亿元，占直接经济损失的3%；汶川地震造成的经济损失约合8451亿元，保险赔款仅为18亿元，占地震直接经济损失的0.21%。据统计，保险补偿占灾害损失的全球平均比例已达36%，在一些发达国家更是高达60%～70%。我国的巨灾保险补偿水平远低于全球的平均水平。以美国2005年的卡特里娜飓风为例，保险公司的赔付金额几乎占总救灾资金的五成。

（三）银行信贷资金不足且投向集中。

商业贷款由于追求盈利性与流动性，对灾后重建的资金贡献十分有限。而与其他国家相比，我国政策性金融在应急救灾中的作用并不明显，其政策性优势并未得到充分利用。同时，投入灾后重建的信贷资金还存在贷款对象单一、投向集中等问题。

（四）未形成规范的社会捐赠机制。

在我国应急资金体系中，社会捐赠资金是除财政资金以外的应急资金重要组成部分。2003年“非典”期间共获得捐赠资金40.74亿元；2008年年初的南方冰冻灾害获捐赠资金22.75亿元；2008年汶川5.12地震获国内外捐款751.97亿元；2010年青海玉树地震获捐款70亿元。

然而，与其他国家相比，我国的社会捐赠尚未实现常态化和机制化。社会捐赠未能常态化的主要原因在于，我国目前还缺乏完善的社会捐赠机制。一方面，公益性非政府组织数量少且发展不成熟，阻碍了社会捐赠事业的发展；另一方面，从鼓励捐赠的措施来看，我国针对个人的鼓励措施还相对欠缺。

四、拓宽突发公共事件应急资金筹集渠道的可行建议

拓宽我国应急资金的筹集渠道，一方面要继续提高应急财政资金的总量，另一方面要鼓励市场和社会力量的参与，从而建立起一个保障有力、共同参与的可持续的应急资金供给体系。

（一）提高应急财政资金总量，平衡分配权责。

为使应急财政资金规模满足现实需求，有必要对现行的财政预算法作出必要的修改，完善年度财政预算编制体系，应急预算应根据近三年的实际应急支出情况作出及时、必要的调整。此外，还应适当提高政府预备费比例，并监督地方政府在预备费提取和使用上的规范。调整的方式可以借鉴美国的经验，不设置硬性比例，根据财政收入和实际应急需求来支出；也可在原来基础上适当提高比例，具体的数字应在总结近几年实践经验以及精密推算的基础上确定。

为合理划分中央与地方政府的权责，一种可行的方式是：按照突发公共事件的级别：一级以上突发公共事件的应急资金主要由中央政府承担；二级突发事件以地方政府处理为主，中央政府给予一定的财政援助；将三四级的突发事件处理责任交由地方政府，由地方财政提供应急资金。

另一种可行的方式是由地方政府设立灾害准备金，中央政府可提供启动资金支持，并吸纳其他社会力量进行补充。灾害一旦发生，优先使用灾害准备金进行灾害救济，如灾害准备金不足以应对应急资金需求，超出部分则由中央政府承担。同时，要建立报灾—评灾—中央财力补助三者之间的联动机制，地方政府根据实际灾情上报中央政府请求财力支持，同时中央政府也应该组织专业的灾情评估小组对灾难损失进行评估，从而提高中央财力援助的准确性与适当性。

（二）建立适合我国国情的巨灾保险体系。

在我国保险市场尚未成熟的情况下，要建立适应我国国情的巨灾保险制度，需要从以下几方面着手：

1.以法律保障巨灾保险的建设。巨灾风险具有发生频率低、一旦发生则损失巨大的特殊性，公众由于危机意识薄弱、侥幸心理、依赖政府救助等原因而缺乏足够的投保意愿。以法律的形式将部分发生概率高的灾害纳入强制保险范围将有效地提高投保率，分散巨灾风险。除了强制性参保原则之外，法律还应当对巨灾保险的承保主体、保险基金来源及分摊、保险额度、理赔规则、补贴和税收优惠等涉及具体操作的内容作出明确规定，确保法律不流于形式。

2.充分利用再保险分散风险。我国保险业发育尚未成熟，更缺乏成熟的再保险市场。因此，只有政府承担主导作用才能逐步建立起有效的巨灾保险体系。在这个体系中，政府主要负责规则的制定，并作为最后的承保人承担再保险职责；保险公司负责出售保单、办理赔付等具体业务经营。在此基础上，还可以引入有实力的外资再保险人以提高我国的商业再保险承保能力，从而建立由商业再保险和政府再保险共同组成的巨灾再保险体系。若干资本实力有限的保险公司可以考虑结成巨灾共保联合体，在保监会的组织协调下共同为巨灾风险提供保障，从而克服单个保险公司实力不足、抗风险能力弱的问题。

3.建立巨灾保险基金。巨灾保险基金一般由政府和商业保险公司共同筹建，当直接保险人、再保险人的巨灾赔款超过规定的额度后可向巨灾保险基金摊回部分赔款，从而进一步确保保险公司的稳定运营。这些基金以政府拨款为基础，以商业保险体系为载体，同时吸收其他社会力量，共同凝聚成了应对巨灾风险的强大偿付能力。

巨灾基金的来源可以包括政府拨款、商业保费以及社会捐赠等。政府需要以财政补贴和财政拨款的形式为巨灾保险基金注入启动资金，并将其固化为长期机制，每年按固定比例从财政预算中划拨。保险公司应将提取适当管理费后的巨灾保险保费划入巨灾保险基金。此外，巨灾基金还可通过接收社会捐赠来充实基金。巨灾保险基金应交由资信良好的基金管理公司进行管理，并在基金使用上达成一致的原则。

（三）发挥金融信贷的保障作用。

金融信贷也是应急资金的重要筹措渠道，积极、有力的金融政策可以为突发公共事件的应急管理提供稳定、可靠的资金支持。一方面，要鼓励和规范商业信贷。在灾后恢复重建中，商业银行应尽快恢复灾区各项金融服务业务，为灾区民众提供快速、及时的金融支持。必要时，商业银行应与政府部门合作，为灾区提供财政贴息、抵押贷款等形式的金融服务；另一方面，要加大政策性金融的投入力度。对于资金需求大但是财政投不起、银行不愿意投的民房重建和中小企业生产恢复领域，应该借助政策性金融手段，以市场化的手段配合实现政策性目标。政策性金融机构应从受灾地区民众的特殊金融需求出发，结合相关国内外经验，开发和提供满足灾区重建家园、恢复生产生活需求的金融产品。

（四）完善社会捐赠制度。

与发达国家相比，我国社会捐赠的相对水平仍然较低，导致这一现象的原因有：我国缺乏成熟的非政府组织、社会捐赠制度不完善、缺乏鼓励捐赠的配套政策以及部分公益团体近年爆发的丑闻导致社会公信力下降等。

针对这些问题，首先需要扶植国内慈善类非政府组织的发展，为社会捐赠资金的筹集与管理提供组织基础。政府需要放宽对公益类、慈善类、教育类非政府组织的登记限制，为此类非政府组织的发展提供自由、宽松的政策环境并提供必要的政策支持。

其次，要完善社会捐赠制度。我国现行社会捐赠制度对受赠对象有较严格的限制，一定程度上限制了社会捐赠的发展。因而，可以考虑适度放开对受赠组织的限制，允许有能力的基金会接受捐赠并参与救灾。在税收政策上，应适当提高个人捐赠的税收扣除比例，扩大可抵税的捐赠范围。

最后，还应培养社会捐赠习惯。我国目前的社会捐赠仍停留在运动式的捐赠方式，一个长期、稳定的社会捐赠习惯并未建立起来。有必要将慈善与社会主义文化建设结合起来，在潜移默化中培养民众的慈善意识。与之相配套的，还应为社会捐赠提供方便、快捷的捐赠渠道。

五、结语

我国现阶段的应急资金保障单一化严重，单纯依靠政府财政的应急资金保障导致应急管理动力不足。因此，积极拓宽我国的应急资金筹集渠道是现阶段应急管理工作的关键。一方面，政府要继续发挥主导作用，保证财政应急资金的充足、稳定供给，在国家财力允许的范围内继续提升应急财政的总量；另一方面，要充分调动社会力量，鼓励社会捐赠，借助市场的力量，建立政府与市场合作的有效的巨灾保险体系，为应急资金的筹集开拓更多的渠道。

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作者： 国际关系学院公共管理系 王伟平 冯敏娜  来源： 《经济研究参考》2016年第55期