政府规模是公共行政学的重要研究主题之一。已有政府规模的研究大多关注政府的显性规模，却较少关注政府的“隐性规模”。
“隐性规模”即：处于政府之外、由公共财政负担、为公民直接提供公共产品和公共服务的雇员。在国外的研究中，这些雇员被称为“预算外工作人员”（off-budget jobs），虽然他们未进入正式的预算安排，但由于政府的合同外包、拨款补助等项目而使用公共开支。随着公共服务供给中的公私合作不断发展，社会力量如企业、非营利组织以政府名义，越来越多地利用公共资金提供公共产品，这部分人员的规模增长已经不容忽视，甚至促使“空心政府”等隐喻的出现。近几年来，为进一步转变政府职能、改善公共服务，我国也开始逐步推行公共服务合同外包，并在宏观政策上，把政府购买服务纳入了政府采购的框架体系中。将政府的“隐性规模”与公共治理两个相互独立的问题结合起来考虑，会对政府规模的大小判断、影响因素形成新的认识与判断。本文将对中美两国政府规模讨论的基础上进一步分析其“隐性规模”，并在此基础上，提出我国行政机构及编制改革中需要重点关注的问题。
中国政府规模及其“隐性规模”
中国的政府规模可以分为公务员、公共管理与社会组织城镇就业人口和财政供养人员等三个层次。中国的政府规模之所以出现不同的统计数据，在一定程度上是因为混淆了上面的几个层次。
如表1所示，首先，根据《中华人民共和国公务员法》，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。到目前为止，中国政府并未系统地公布过公务员人数。根据人力资源社会保障部和国家公务员局门户网站公布的数据，2008年至2013年全国公务员的数量分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人、702.1万人、708.9万人、717.1万。其次，公共管理和社会组织就业人员与公务员群体相比，增加了群众团体、社会团体和宗教组织以及基层群众自治组织中的参照公务员管理的人员。按照国家统计局从2006年起的统计，到2013年的公共管理与社会组织城镇就业人口数量分别为1237.5万人、1285.0万人、1328.8万人、1380.0万人、1415.6万人、1452.7万人、1528.6万人、1553.6万人。对比上述两层次的数据可以看出，参照公务员管理的人员与公务员的人数大致相等。此外，财政供养人员比上述两个概念更广泛，除了包括党政群机关的公务人员和事业单位人员，还包括这两类组织的离退长休人员。根据国务院法制办的数据，目前我国有事业单位111万个，事业编制3153万人，其中67%以上是专业技术人员。财政部在《地方财政统计资料》中披露的数据显示，2006至2009年，我国的财政供养人员分别为4626万、4724万、4783万、5143万。
然而，上述任一统计层次，均未涉及中国政府的“隐性规模”，即另外一类规模庞大的群体——“影子雇员”。在本文中，“影子雇员”泛指由政府财政负担薪酬，由政府以各种形式聘用，却缺乏固定编制的工作人员。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也供职于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责，支出大多由财政预算负担。但在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是聘用的编外人员。“影子雇员”的形式有许多种，包括：占编不入编、自行聘用工、劳务派遣、临时工等多种形式。
这部分人的实际数字到底有多少？敬乂嘉通过实证分析指出，假定外部受雇用人员的平均收入与机关事业单位人员一样，依据支出额可以推测出政府每年雇用了1100万以上的“全职影子雇员”。但是，该研究并没有区分政府“隐性规模”中存在着跨越政府与市场鸿沟的公共服务购买与科层制内部政府直接雇用的区别。吕芳则在相关的案例研究中提出，中国政府的“隐性规模”更多由“影子雇员”形成，判断“影子雇员”与“影子政府”的关键在于政府是直接雇用个人还是与社会力量形成契约关系。这一研究估算出仅街道办事处（乡镇）这一层级，“影子雇员”就有将近154万。尽管由于统计资料不完备，无法算出这一群体的准确数目，但是我们无法忽视数量如此庞大的群体的存在。
美国政府规模及其“隐性规模”
美国的政府规模在联邦制的政治架构下，同样呈现出显著的结构性特征。在联邦政府层面，从表2可以看出，各行政部门的文职雇员是最基础的组成部分，构成政府规模的主体，邮政服务公司同样是联邦政府规模的重要组成部分。而与行政系统并列，非文职的军人以及立法、司法部门的公职人员，组成了联邦政府规模的剩余部分。其中，行政部门文职雇员一直占联邦政府整体规模的60%以上，各部门中占比最高是国防部，10年来一直稳定在雇员总数的近1/3。由此可见，美国联邦政府的雇员分布相对集中，主要履行着维护国家安全、提供公共服务这两项政府的基本职能。不仅如此，从总量上看，美国联邦政府的整体规模呈现下降趋势，5年来减少了5.8%。就整体规模而言，美国各州及地方政府在组织设置、职能履行和政策制定等方面有着较强的自主权，政府规模也没有统一的标准或要求，各州及地方政府间政府规模的差异性较大。尽管如此，从数量上看，各州及地方政府公职人员仍然是政府整体规模中最主要的组成部分。在美国人口调查局一年一度发布的《全美公职人员规模及薪酬调查》中，美国政府的整体规模由联邦、州及地方三级政府构成。以2013年为例，当年的美国政府规模达到2333.1万人，其中联邦公职人员数量为423.1万人，占总数的18.3%；各州公职人员达到528.3万人，占总数的22.6%，而地方公职人员最多，共计有1379.7万人，占政府整体规模的59.1%。
但随着经济社会的不断发展，对各类大型公共项目与多元公共服务的需求也日益增加，而联邦政府在人员规模上受到的限制，使各部门在施政过程中越发捉襟见肘。因此，在正式雇佣的政府工作人员的基础上，联邦政府逐渐发展出了多种渠道，使更多的人在不直接受政府雇佣的情况下，代表联邦政府提供公共产品或服务，从而构成了政府“隐性规模”的增长。这类增长主要通过合同外包、拨款补助和授权委托等途径实现，而合同外包则是其中运用最广泛、规模最大的一种。在联邦政府层面，除面向企业及社会组织的合同外包外，还存在大量的面向州及地方政府的拨款补助项目以及相应的授权委命。通过这些项目，联邦政府在给予财政上支持的同时，也将一些自身计划提供的公共产品或服务以项目的形式向下转移，并顺理成章委托一定数量的公职人员进行管理，而各州及地方政府为了更好地落实这些项目，也会做出相应的人事安排。这些因合同外包或拨款补助项目而产生的工作人员增量，在预算中并未直接体现，因此相对隐蔽，但随着项目数量以及所涉资金量的不断增多，这些新增的工作人员客观上加速了政府“隐性规模”的扩张。
因此，如表3所示，美国联邦政府的真实规模应包括官方统计中的联邦行政部门文职雇员、邮政服务公司工作人员、立法及司法部门雇员、非文职军人，以及作为“隐性规模”主要构成部分的合同外包项目中的工作人员、拨款补助项目中的工作人员共六部分。需要说明的是，本文以相关研究的估测、美国联邦采购数据系统以及联邦援助与奖励数据系统为基础，通过进一步分析类推估算出，近15年来通过各类合同外包、拨款补助项目间接为联邦政府工作的人员大约是正式公职人员的1.5～2倍。由此可见，随着合同外包等多种治理改革的不断推进，联邦政府庞大的“隐性规模”在隐蔽地扩张。
中美两国政府规模的差异比较
中美两国在国家-社会关系、政府职能范围以及中央-地方关系等方面都存在着显著差异，然而，透过这些表像，我们仍然能够看出一些共性问题：中美两国政府规模呈现出不同的层次性，既有正式规模，也有“隐性规模”，且各个层次都有不同的统计数据，不同层次的财政供养人员所从事的职能也具有差异。总的说来，两国政府规模的差异主要体现在三个方面。
首先，从结构上看，中美两国的公务人员都呈现出鲜明的层次性，形成一个“同心圆”式的渐变谱系，这个谱系内的成员都不同程度地介入政府职能。美国的政府规模从中心到外围依次是行政部门文职雇员、邮政服务公司工作人员、立法及司法部门雇员、非文职军人，以及合同外包项目中的和拨款补助项目中的预算外工作人员共六部分，后两部分人员构成了政府的“隐性规模”。与此相对应，中国的政府规模从中心到外围依次为从公务员、参公人员、事业单位工作人员以及各种形式的“影子雇员”。美国的政府雇员包含其名义上的财政供养人员。所以，已有研究以我国的公务员与美国的政府雇员进行比较，其研究范围并不一致。我国的财政供养人员与美国的政府雇员数据范围大致一致，这样看来，名义上的财政供养率（政府相对规模），即一国财政供养人员与其所服务的人口的相对水平，美国的财政供养率徘徊在13～15之间（即每13人左右供养一名财政供养人员），而中国的财政供养率为30左右。因此，虽然美国的政府职能范围小于中国政府，但中国的财政供养率远远高于美国。
其次，从功能上看，美国政府内部的职能结构呈现出以公共服务的提供为中心的特征，以2013年的美国政府规模统计数据为例，主要特点包括三个方面。一是比重最大的前10个职能部门中，警务、矫正、国防及国际关系部门等3个部门提供的是惠及所有国民的纯公共产品，而教育、医疗、卫生和公共福利等4个部门则负责提供与公民日常生活相关的各类公共服务，这些职能部门的公职人员占总体规模的73.3%。二是提供各类公共服务的公职人员超过总数的60%，成为美国各级政府公职人员的主体，尤其是教育部门占总数的49.9%，是公职人员最多的部门。三是在提供各类公共服务公职人员中，绝大多数都分布在州及地方一级政府。中国的财政供养人员构成上则展现出以下几个特点：第一，中央各部委公务员中，负责经济发展职能部门人数较多。以2008年为例，各部委公务员数量从多到少依次为：国家发展与改革委员会（1029人）、商务部（956人）、工业与信息化部（731人）、审计署（682人）、财政部（680人）。第二，中国政府的公共服务职能更多是由事业单位来完成。以2009年为例，当年财政供养总人数为5143万，其中，事业单位就业人员占财政供养总人数的65.7%，达到3377万。而教育和卫生总人数占事业单位总人数的73.3%，财政供养总人数的48.2%，文化、文物部门职工数占事业单位总人数的5.9%。第三，在提供各类公共服务的事业单位职工中，县乡两级事业单位职员占了事业单位职工总数的60%。由此，两国公务人员的功能比较相似，都有近60%的财政供养人员在提供“广义的公共服务”职能。其中的差异在于，提供相同职能的人员分布在不同的公共部门中。美国把提供公共服务的人员主体纳入了政府内部，而提供类似职能的人员在中国主要不是分布在政府内部，而是分布于事业单位。
最后，两国政府的“隐性规模”各有其特点。其中，美国政府的“隐性规模”庞大，自1990年起，美国联邦政府的真实规模就两倍于官方的统计值，特别是合同外包项目中的工作人员一项，就已与官方统计的联邦政府规模持平。2014年，美国联邦政府的名义上财政供养人员只有418.5万，但是，其真实规模已达1573.7万人。这部分的“影子政府”可被视为是政府利用外在的市场、社会的力量，利用公共开支“养事”。另一方面，中国政府的“隐性规模”则指政府直接雇用分散的社会人员来解决问题，从而形成的大量“影子雇员”。“影子雇员”以政府名义活动，代表所在部门执法或工作。他们虽然没有获得正式编制，但是他们会要求相应的待遇、福利，由此政府不得不承担起较多的以公共开支“养人”的费用。
结论与讨论
通过把政府和社会力量公私合作而产生的“隐性规模”呈现出来，我们讲述了一个完整的故事。可见，美国政府的显性规模不大，但是“隐性规模”不小。美国利用公共开支供养了一个“第三方政府”，把大量为政府工作的人员从政府内部移到了政府之外，借此提高了政府内公务员的素质。美国有一个“小而美”的政府其实只是一种幻相，真相是，美国有一个更多利用了市场和社会力量的政府。中国有一个“大政府”其实也是一种幻相，因为中国政府的显性相对规模并不大，但不能说中国有一个适度规模的政府，因为“隐性规模”并没有得到精确估量。
因此，探讨政府的规模问题不应仅限于数量层面的比较，而且应考量既定规模的政府回应公众需求的能力与提供公共服务的数量与质量。中美两国政府“隐性规模”的差异背后，隐含着更深层次的公共治理方式对政府规模的影响。其中，首要也最为根本的是，政府的职能定位及其所秉持的行政理念，其标准不在于政府规模是更大还是更小，而是政府职能是否能更好地回应公民和社会的需求，以及同样公共开支是否使用得更有效率与效益。其次，是公共部门内部的协同能力，包括部门间的协同、层级间的一致性与弹性空间。特别是在中国，事业单位是财政供养的重要组成部分和公共服务提供的重要载体。因此，事业单位改革应与行政机构改革紧密结合，协调进行。
不仅如此，政府规模大小的差异并非是最重要的问题，最重要的问题是两国利用公共开支的人员结构不同，实际上是政府与市场、政府与社会的关系不同。公共治理引起国家-社会边界的模糊，从而对政府正式规模与“隐性规模”的比例产生实质性影响。这一过程可被视为政府利用外在的市场、社会的力量，利用公共开支“养事”，而政府的工作岗位也实现了向社会的转移。最后需要关注政府的能力建设问题，政府与社会合作共治要求政府具有合同管理能力、市场赋权能力、社会平衡能力、合法性能力。政府应重视创新公共服务提供机制和改进公共服务提供方式，既要培育社会组织，也要提高政府自身的理性与效率，以更好地实现合作共治。
吕芳系中国政法大学政治与公共管理学院教授，程名系中国政法大学政治与公共管理学院博士生
作者： 吕芳 程名 来源： 《社会科学文摘》2016年第12期
