摘要：将农民工纳入住房公积金体系是推动农民工在城市生根立足的破题之举。基于中国劳动力动态调查（CLDS2012）数据，以农民工群体为靶向，从个体特征、就业特征、人力资本、社会支持、地域分布以及社会保障等六个方面剖析了农民工群体的特征，进而全面掌握了农民工公积金制度的运行现状。分析结果表明，当前农民工公积金的缴存比例极低，旨在通过公积金制度解决农民工城市住房问题的设想几无实现的可能：其一，农民工人力资本积累严重不足，由此导致农民工的就业水平及层次均较低，这使农民工缴存公积金的水平处于较低的状态；其二，农民工公积金制度不具备强制性，不同地区公积金制度的执行力度、覆盖广度不同，部分地区农民工公积金制度处于有名无实的状态；其三，当前一些农民工尚无养老保险、医疗保险等保障，甚至连工资亦被屡屡拖欠，对于这些农民工来说，公积金制度则更难以与其发生关联。
关键词：农民工，住房公积金，运行现状，政策启示，CLDS2012
一 引言
新型城镇化战略的核心在于加快推进农民工市民化，而市民化的关键之一就是解决农民工城市住房问题。城市住房是农民工市民化的应然要素，同时也是最棘手、最难解决的问题。长久以来，农民工面临着严重的住房困难，如居住面积狭小、居住条件差、设施陈旧、房屋自有率极低①、住房安全性差等[1-3]。国家为缓解农民工的城市住房困难，也采取了多项举措，将农民工纳入住房公积金体系便是其中之一。
2005年，国家首次提出将农民工纳入住房公积金保障体系，意在通过缴存住房公积金增加农民工的住房消费能力，缓解农民工群体面临的住房困难，从而加快农民工市民化进程。当前，该政策推广实施已经十年有余，而针对农民工公积金制度的相关研究却仍不够系统、全面，尤其是结合数据的实证分析十分鲜见。
为此，本文着眼于农民工住房公积金制度，以农民工群体为靶向，来剖析缴存公积金的农民工群体的特征，从而深化对农民工公积金制度运行现状的认识与理解，进而探寻改善其运行现状的路径，为破解农民工城市住房难题提供必要的参考。
二 农民工住房公积金的制度背景
1978年，中国的住房制度改革拉开序幕，从1979-1990年，先后开展了试点售房、提租补贴、以租促售等改革措施，但收效甚微，城市住房仍然以国家提供为主[4]。1991年，上海市率先借鉴新加坡经验推出了住房公积金制度，随后逐步在全国范围内推广，在解决城市居民住房难问题上发挥了积极的作用。伴随着1998年住房福利分配制度的取消②，国务院于1999年4月正式颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），进一步将我国住房公积金制度推向法制化、规范化，使之成为全国性的住房保障制度。此后，住房公积金在居民住房消费中一直扮演着关键角色，为我国城镇住房体制顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、推动房地产市场形成发挥了巨大作用[5]。
从实质上来讲，住房公积金是一种强制性储蓄计划，是住房分配货币化的表现形式，也是住房保障体系的重要组成部分[6-7]。然而，长期以来，农民工却一直被“拒之门外”。《条例》明确规定，建立住房公积金制度的目的是促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，适用住房公积金的对象主要是城镇单位的在职职工。然而，随着我国工业化、城市化进程的不断加快，农民工已成为城市产业工人的主力军，让农民工共享发展果实，将其纳入城市住房保障体系是大势所趋。
2005年4月，建设部等发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，其中最引人注目的是“城镇单位聘用的进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”。2006年3月，国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《意见》）中，再次明确指出“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”。此举被认为是国家推动农民工在城市“生根立足”的破题之举。随后，各省市纷纷响应，迅速出台相关执行办法、计划等。一时间，农民工公积金制度成为城乡统筹政策中推广和执行最快的政策之一。
三 文献述评
此后，学术界也开始关注农民工公积金制度的发展。学者们主要是运用规范分析方法，从制度、企业以及农民工自身三个层面，探究农民工住房公积金制度运行中的“症结”，并以此寻求解决路径。制度层面，由于制度缺乏强制性，导致地方政府在政策设计、企业在政策执行上有较大的调整空间。部分地方政府从招商引资和促进地方经济发展的角度也对企业的消极缴纳采取了不追究甚至是默许的态度，从而加剧了企业消极存缴的状况[8]。企业层面，公有制企业的缴存积极性比较高，而非公有制企业积极性则明显偏低。对非公有制企业而言，为员工缴存公积金意味着劳动力使用成本的增加，不符合企业追逐利益最大化的原则[9]。此外，一些企业认为农民工在农村有宅基地[10]，而且缺乏在城镇购房的有效需求（意愿与能力难以匹配），没有必要缴存公积金。在农民工自身层面，由于文化素质偏低、落户意愿不强、流动性偏大、维权意识薄弱等因素的存在，导致部分农民工缴存公积金的意愿不高[11]。
除规范性研究外，陈锡文在研究中提到，农民工进入城镇以后缴存住房公积金的不到3%，真正在城镇中拥有自有住房的农民工不到1%[12]。此外，《中国流动人口发展报告（2013）》也指出，农村户籍流动人口在流入地拥有住房公积金的比例仅为3.8%，在各类社会保险中比例最低。
然而，这两项研究对农民工住房公积金仅仅是一笔带过，并非专门性研究。而当前农民工住房公积金的运行现状到底如何，以及如何改善其现状，至今尚难回答。为此，有别于以往文献，本文运用全国性的大样本调查数据（CLDS2012）对此展开专门的针对性研究。
四 数据来源与说明
本文使用的是由中山大学社会科学调查中心于2012年开展的中国劳动力动态调查的数据。CLDS2012样本覆盖中国29个省、市、自治区（除港澳台、西藏、海南外），采用分层四阶段PPS不等概率抽样方法，共获得劳动力个体样本16231个。
根据农民工的定义，遵循“农业户口+非农就业”的基本准则，首先在户口选项中选择“农业户口”，随后在劳动力类型选项中将“务农”排除③。此外，考虑到所关注的住房公积金制度的运行现状将农民工的年龄限定在18-60岁之间，在剔除变量中有缺失值和无效值的个案之后，最终获得总样本量6575个。
其中，男性农民工3060人，比重为46.54%，女性为3515人，比重为53.46%。年龄的分布方面，18-32岁2387人，比重为36.30%；33-45岁2067人，比重为31.44%；45岁以上的农民工为2121人，比重为32.26%。从受教育程度来看，小学及以下学历1513人，占比为31%；初中学历有2126人，比重为43.56%；高中学历1000人，比重为20.49%；大学及以上学历的有242人，比重为4.96%。样本当中，最近2年接受过专业技术培训的农民工有787人，比重为11.97%；获得过专业资格证书或者执业资格的有753人，比重为11.45%。此外，农民工就业主要集中在制造业（31.66%）、建筑业（17.10%）、批发和零售贸易、餐饮业（17.29%）；就业企业性质主要集中在民营或者私营企业（71.89%）；签订劳动合同的比例仅为12.56%。
五 农民工住房公积金的缴存现状与特征
1.农民工住房公积金的缴存现状
根据CLDS2012数据所得的样本，农民工总数为6575人，缴存公积金的农民工为170人，比例仅占2.59%，这与陈锡文以及《中国流动人口发展报告（2013）》得出的数据非常接近。不过，这一事实与国家倡导农民工缴存公积金，提升其城市住房消费能力，进而加快农民工市民化的“战略构想”相去甚远。
农民工作为缴存公积金的主体，其群体特征是公积金缴存行为的基础所在，而缴存行为则是农民工群体特征的反馈与响应。因此，本文从个体特征、人力资本、就业特征、社会支持、地域分布以及社会保障六个方面对农民工群体展开全方位多角度的分析，从而加深对农民工公积金运行现状的认知与理解，并以此为突破口，为改善农民工住房公积金的现状提供必要的依据。
2.缴存公积金的农民工群体的特征
（1）个体特征
个体特征是农民工群体的基本属性，也是公积金缴存的基础因素。描述性分析显示，男性、党员身份、22-33岁的农民工缴存公积金的概率更高（表1）。
总体样本中，男性与女性的人数分别为3060人与3515人，比例为46.54%与53.46%。从公积金缴存来看，男性与女性的缴存人数分别为108人与62人，比例分别为63.53%与36.47%，这表明相比于女性，男性缴存公积金性的可能性要更大。农民工群体中党员人数仅289人，比例为4.4%，而缴存公积金的农民工当中，党员比例达到12.94%，要明显高于总体。
22-33岁的农民工缴存公积金的比例要明显高于其他年龄段，其中26岁的农民工缴存公积金的比例最高，达到了8.82%。相比之下，45岁以上的农民工缴存公积金的比例则明显偏低，50岁以上的农民工缴存比例大多低于1%。此外，第一代农民工缴存比例仅为1.60%，新生代农民工的缴存比例要显著高于第一代农民工，但比例也仅为4.32%。
（2）人力资本
人力资本是影响农民工行为选择的核心要素之一。本文研究结果显示，受教育程度高、拥有专业资格证书以及接受过专业技术培训的农民工，即人力资本水平较高的农民工缴存公积金的可能性更大。
在总体样本中，接受过正规教育的农民工有4881人，缴存公积金的比例为3.36%。随着受教育程度的提高，公积金的缴存比例也在逐步增加，小学、初中、高中、大学及以上缴存公积金的比例分别为0.46%、2.21%、6.2%与19.8%，尤其是接受过大学教育的农民工其缴存公积金的比例要显著高于其他群体。
经过学习取得专业技术证书（执业资格）是农民工人力资本提升的重要渠道。在总体样本中，拥有专业证书的人数为787人，比例仅为11.97%，而缴存公积金的农民工当中，拥有专业证书的人数为81人，占公积金缴存总数的47.65%。技术培训也是提升人力资本的重要途径。样本中，最近两年参加过专业技术培训的农民工有753人，占比11.45%，其中83人缴存了公积金，占缴存公积金总数的48.82%，这一比重远高于未参加过培训的农民工。
作者： 祝仲坤 冷晨昕 来源： 《城市问题》2017年第3期
